К ВОПРОСУ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

Н.Ю. Ильин,
адъюнкт Российской таможенной академии

Термин "федерализм", происходящий от латинского Federal - договор или союз, один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство.

Прежде чем рассмотреть федерализм в современном понимании и обратиться к актуальным проблемам этого термина следует сказать несколько слов о конфедеративном устройстве. Исторически конфедерация также была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся государственно-территориальные единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое в своих акциях может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных-подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации - Ахейский союз древнегреческих городов (280-146 до н.э.) и Республика объединенных провинций в Голландии (16-18 вв.). Лучшим примером современной конфедерации, считают некоторые теоретики права, может служить Европейский Союз', хотя с этим, нам кажется, можно успешно поспорить.

Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, встречалась в истории сравнительно редко. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918г., Швеция и Норвегия до 1905г., Соединенные Штаты Америки с 1781 г. до 1789г., Швейцария в период с 1815г. по 1848г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX сто летии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая в 1982г. два государства - Гамбию и Сенегал - в конфедеративный союз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961г. Объединенную Арабскую Республику - конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в 1958г.

Само применение термина "федерализм" должно подчеркивать тот факт, что основой федерации является соглашение между сторонами о приверженности определенному порядку. По мнению видного мыслителя XX века Б.Рассела основная проблема федерализма заключается в разграничении власти различных государственных органов, а ее решение связано с большими трудностями2. Традиционное федеративное устройство предполагало, прежде всего, добровольное объединение входящих в федерацию территорий в единое государство с разделением при этом государственного управления между центром и составными частями. В центре создавались общенациональные институты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из составных частей федерации также сохраняла самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Между участниками достигалось соглашение о разделении полномочий центра и составных частей. Построенные на началах федерализма государства получили различные наименования. В некоторых случаях они определялись как объединенные или соединенные (Соединенные Штаты Америки), в других именовали себя союзными (Швейцария, Германия) либо содружеством (Австралия). К характерным признакам федерации относилось и то, что отношения центра и составных частей регулировались основным законом государства - конституцией, создавался специальный механизм урегулирования конфликтов — конституционный надзор.

Федеративные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественно необходимые работы и службы.

Конституция федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют, в частности, в решении вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.

В целом взаимоотношения между центром федерации и субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других -ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

По мнению большинства западных исследований, в современном мире наблюдается тенденция к федерализации, ведущая к возникновению наряду со старыми, традиционными федерациями новых федерализирующихся систем'. Федерализация отнюдь не представляет собой установление федеративной системы в обычном смысле. Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой - в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных и на этнических различиях. Так, в частности, считают авторы работы "Федерализм и роль государства", изданной под редакцией известных правоведов Г.Баквиса и У.Чендлера.

Как мы уже упоминали, само понятие федерализма определяется довольно широко. Федерализм рассматривается не только как определенная государственная структура, но и как понятие, предполагающее и неприменно включающее в себя определенный процесс урегулирования отношений. Как пишет известный на Западе специалист по проблемам федерализма Д.Элизар, смысл федерализма в этом контексте состоит в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей2. По его мнению, применение федеративного принципа означает определенную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Это такое конституционное разделение власти, говорит он, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятия политических решений и в управлении. Д.Элизар вводит понятие "федеративные устройства", понимая под этим применение различного рода организационных средств для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Часть ученых утверждает, что поскольку по самой своей сути федерализм - это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Другие, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченной виде. Как показало дальнейшее развитие событий, правы были и те, и другие .

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже Югославия, где режим был относительно мягким, раскололись, и, по меньшей мере, в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кровопролитие. В то же самое время формирование на территории распавшихся образований новых государств происходило в рамках установленных ранее федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших в состав федерации этнических единиц суверенитета и независимости. Несомненно, также, что для установления и поддержания мира, по крайней мере, в двух случаях из трех названных - потребуется какие-то альтернативные федералистские решения.

Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значение именно взаимоотношения .

При столь широком подходе к определению федерализма в число государств с федеративным устройством наряду с традиционными федерациями включаются также и унитарные государства, применяющие федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления. Это Бельгия, Италия и Испания с присущими им тенденциями к автономии и регионализму; Франция, тоже вынужденная идти в этом направлении из-за Корсики; Португалия, передающая ряд полномочий островным провинциям. Д.Элизар полагает, что усиление федеративных начал отмечается в Швейцарии, Австрии, Германии, а в таких государствах как Канада и Великобритания использование федеративных устройств получает более широкое распространение .

Итак, развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов

субъектов федерации. В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии).

Говоря о федерализме, следует также сказать об экономической интеграции субъектов федеративной структуры. Возьмем лишь один аспект этой проблемы - функционирование единого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений. В качестве примера рассмотрим Европейский Союз (ЕС) и сравним положения дел в указанной сфере в сложившихся федерациях с тем, что имеет место сейчас в ЕС. Ведь ЕС вырос из Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), из того, что принято было называть Общим рынком. А последний, в свою очередь - из Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Политическая интеграция, образование единого правового поля последовали за процессом экономического объединения в ведущих отраслях стран "шестерки".

Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX - началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.

Особое значение в создании единого экономического рынка имела широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (согласно разделу 8 статьи 1 Конституции). В процессе конституционного толкования это право было наполнено следующим содержанием. Еще в 1824г. Верховный суд США подчеркнул: "Торговля...- это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношений" . А в 1851г. в решении по делу Кули понятие междуштатной торговли получило более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охватывать все вопросы, требующие "единого правового регулирования". Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют место близкое сходство и формы конституционного толкования .

Несколько иные конструкции применены в ряде других конституций. Например, Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами" (пункт IX статьи 73).

В Конституции Швейцарского Союза провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31).

В развитии единого экономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Конституции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных валют" (статья 38). "Право эмиссии банковских билетов и других такого же рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны" (статья 39).

Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Например, XVI поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения".

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, Конституция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка).

Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (разд. 6 Хартии прав и свобод 1982г.).

Наиболее последователен в этом вопросе Федеральный Конституционный закон Австрийской Республики: "Территория Австрии едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (статья 4). "Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли" (пункт 3 статьи 6). Прямую аналогию изложенному мы находим и в правопорядке ЕС.

Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "об-

ременяющие" торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т.п.). И это имеет место в правовых актах ЕС.

Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны. В ЕС пока подобной централизации нет.

В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т.п.), не пренебрегая - при необходимости - и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т.п.). Практика ЕС с этим совпадает.

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка "слабым" или "бедным" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: "Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации...". Представляет интерес и статья 109 Основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса" (пункт

2).

Из проделанного анализа вытекает такой итог. Федеральный центр взял на себя такие главные экономические функции:

- Обеспечение беспрепятственной свобод

ной торговли на всей территории федерации.

- Введена и регулируется единая денежная система, включая установление курса обмена национальных денежных единиц в отношении иностранной валюты.

- Установление основных налогов, хотя и делается это по согласованию с субъектами федерации.

- Обеспечивается свободное движение капиталов, услуг и граждан.

- Регулирование цен и введение запретов.

- Оказание помощи экономически слаборазвитым субъектам.

Если мы обратимся к базовым учредительным документам ЕС, то увидим, что и там центральные органы отправляют аналогичные функции.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что конституционные положения современных федеративных государств и основополагающие документы федерализирующихся систем (ЕС) относят очень большой круг вопросов к исключительному ведению центральных органов. Эти вопросы по своему характеру таковы, что их решение должно обеспечить государственно-правовую и экономическую целостность федеративного объединения.

Как известно, развитие любой теории, в том числе и федерализма, неразрывно связано с практикой. Более того, философия нам неоспоримо указывает, что критерием истинности теории является именно практика'. Поэтому развитие теоретического исследования федерализма состоит в правильной интерпретации существующих федеративных систем, обобщения практических вопросов экономической, правовой, социальной и других сфер. Развитие федерализма в нашей стране невозможно без постоянного теоретического обобщения практического опыта федерализма в других государствах и внедрения в практику передовой научной теории.