ЦИВИЛИТАРНАЯ КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В СФЕРЕ ТРУДА

К.Д. Крылов,
профессор Академии труда и социальных отношений

В решениях федеральных органов государственной власти, принятых в 90-е годы по подготовке Трудового кодекса Российской Федерации, указывается на ряд задач, обусловливающих необходимость новой кодификации российского трудового законодательства.

В государственных решениях были выделены, прежде всего, положения, выражающие интересы всего общества, с позиций которых Трудовой кодекс должен соответствовать интересам трудящихся, объективным потребностям производства и изменившимся потребностям регулирования трудовых отношений в условиях разных форм собственности. В интересах общества он должен быть создан и для исключения противоречий в самом законодательстве.

Особое внимание в официальных государственных решениях обращалось на положения-обоснования, которые отражают интересы работников.

С позиций, которые несомненно выражают интересы работников, указывалось, что Трудовой кодекс должен быть направлен на повышение социальных гарантий для трудящихся, должен создать полноценную систему защиты трудовых прав граждан, усилить правовую защищенность работников, быть средством защиты интересов трудящихся перед работодателями, руководителями предприятий. Кодекс должен бьет быть также создан и для обеспечения прав профессиональных союзов.

С позиций, которые могут быть представлены как выражающие интересы органов исполнительной власти, работодателей и предпринимателей новый Трудовой кодекс необходим для приведения законов о труде и законодательных норм регулирования трудовых отношений в соответствие, как указывается, с реалиями и требованиями рыночной экономики. Его принятие обусловливают реформа рынка труда, понимаемая как совершенствование рынка труда, придание ему мобильности и гибкости, и реформа предприятий, которая должна вести, как заявляется, к эффективной реструктуризации предприятий и распределению рабочей силы в экономике.

С этих позиций Трудовой кодекс должен установить так называемый реалистичный минимум социальных гарантий, существенно повысить роль договорного регулирования трудовых отношений, в первую очередь, как было указано, на основе индивидуальных трудовых договоров, расширить круг вопросов, регулируемых непосредственно договорами, повысить роль индивидуальных трудовых соглашений, в том числе путем снятия ограничений в области расторжения трудовых соглашений, включая более упрощенную процедуру расторжения индивидуальных трудовых соглашений (исключение необходимости согласования вопроса с профсоюзами; исключение требований нахождения альтернативного трудоустройства; расширение возможности для заключения срочных трудовых соглашений; расширение возможности для заключения договоров о совместительстве).

При этом указывается, что Трудовой кодекс должен обеспечить ориентирование социального партнерства на заключение и применение коллективных соглашений на уровне отдельных предприятий, способствовать созданию эффективных институтов, которые обеспечат применение индивидуальных и коллективных соглашений, разрешение коллективных трудовых споров и выполнение требований трудового законодательства.

Именно данные задачи, стоящие перед органами исполнительной власти и касающиеся принятия Трудового кодекса, были провозглашены 16 июля 1998 г. в Меморандуме Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации о политике экономической и финансовой стабилизации, представляющей собой совокупность обязательств Международному валютному фонду. И именно после принятия этого меморандума значительно ускорилась работа по разработке Трудового кодекса.

Анализ выдвигавшихся задач, а также иных вариантов текстов, готовившихся для правительственного проекта Трудового кодекса, позволяет сделать вывод, что подготовка нового кодекса была предназначена в целом все-таки, прежде всего, как бы для работодателей, затем, в некоторой мере, для работников, и, в конечном счете, как указывается, для экономики. При этом, разумеется, обращается внимание на необходимость обеспечить разумный баланс интересов всех участников трудовых отношений, достижение общественного согласия.

Поэтому главными практическими задачами правительственного проекта стало снижение до минимума социальных гарантий, упрощение процедуры расторжения трудовых соглашений, в том числе исключение необходимости согласования с профсоюзом вопроса об увольнении при сокращении работников и исключении требований нахождения альтернативного трудоустройства. Представители разработчиков проекта заявили, что права надо устанавливать не в законодательном порядке, а путем “перетягивания каната” работниками и работодателями. Такой подход к пониманию требований рыночной экономики не мог не вызвать возражений и в противовес ему был представлен другой проект, ориентирующий как бы на обеспечение права работников на труд и широкое участие их в регулировании трудовых отношений. Третий проект направлен на поэтапную кодификацию трудового законодательства, предлагая иметь Трудовой кодекс из четырех частей, причем первоначально осуществить неординарное законотворческое действие: принять две части: первую и четвертую.

Специалистам в области трудового права не удалось совместно определить каким должно быть трудовое законодательство будущей России. Социальным партнерам, представленным в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, также не удалось совместно договориться об общей позиции по этому вопросу.

Неоднозначно отношение и к вопросу о предпосылках и своевременности принятия нового Трудового кодекса. Для одних несомненным является то, что в настоящее время объективно складываются предпосылки для принятия нового Трудового кодекса. Причем подчас публично заявляется, что никто не сомневается, что вопрос реформы трудового законодательства назрел и поэтому не стоит тратить время на доказательства очевидной необходимости нового кодекса. В то же время многими совершенно правильно указывается, что причины неурегулированности трудовых отношений не сосредоточены только в проблеме Трудового кодекса и даже в законодательстве в целом. Наряду с убеждениями о необходимости принятия нового Трудового кодекса, высказывается немало сомнений о наличии достаточных предпосылок, необходимых для его принятия, и в связи с этим указывается на несвоевременность такого акта. Среди специалистов трудового права высказываются убеждения, что любой кодекс, который в сегодняшних условиях будет приниматься, действовать не будет. А появившейся за последние годы некоторые проекты Трудового кодекса лишь усиливают неприятие самой его идеи, в не последнюю очередь потому, что в обстановке нынешнего политического, экономического кризиса не требуется, как обоснованно заявляется, такое трудовое законодательство, которое стремится возложить почти все тяготы падения производства лишь на наемных работников.

Одна из проблем, относящихся к причинам задержки реформы трудового законодательства, состоит в том, что в обществе до сих пор нет общевыработанной, общеприемлемой, единой концепции реформы трудового законодательства. Представленные ныне проекты Трудового кодекса четко показывают определенное различие в подходах к решению этой проблемы. Работа над проектами кодексов происходит без концепции, хотя у каждого проекта есть какая-то “своя” концепция. На взгляд экспертов МОТ в России отсутствует целостная стратегическая концепция развития трудового законодательства.

Можно было бы отметить, что первые пять лет 90-х годов вносились поправки в действующее трудовое законодательство и разрабатывался будущий Трудовой кодекс, основываясь на принципиально прежней схеме регулирования труда. Последующие пять лет лишь зарождается принципиально новый подход к регулированию трудовых отношений, но, к сожалению, он не получил пока отражения ни в одном из представленных проектов.

Если же обобщить правовые новации в законодательстве о труде Российской Федерации за 90-е годы, то можно было бы выделить ряд существенных черт и направлений его развития.

Первоначально стратегический курс развития трудового законодательства был обозначен в наименовании небольшого закона, принятого в апреле 1991 года “О повышении социальных гарантий для трудящихся”, которым был намечен основной подход к формированию законодательной базы в сфере труда. Его общая направленность была дополнена в том же году двумя президентскими указами “Об обеспечении прав профессиональных союзов в условиях перехода к рыночной экономике” и “О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)”.

Дальнейшее развитие законодательства о труде осуществлялось по нескольким направлениям.

Прежде всего изменились конституционные нормы, касающиеся сферы труда. Это нашло отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина (1991 г.), Конституции Российской Федерации (1993 г.). Появилось законодательство о занятости. В 1991 году впервые принят закон “О занятости населения в Российской Федерации”, а в 1996 году утверждена его новая редакция. В последующие годы в него были внесены отдельные изменения и дополнения. В 1992 году в КЗоТ РФ были внесены значительные изменения. В дальнейшем почти ежегодно в него вносились отдельные изменения и дополнения.

В стране сформировалась основа коллективного трудового права с принятием и введением на федеральном уровне законов “О коллективных договорах и соглашениях” (1992 г.), “О порядке разрешения коллективных трудовых споров” (1995 г.), “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности” (1996 г.). Начинает формироваться новое законодательство - законодательство о социальном партнерстве. Первоначально его источниками становятся указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а затем оно проявляется в виде отдельных законодательных положений на федеральном уровне, а также принятием специальных законов о социальном партнерстве в ряде субъектов Российской Федерации.

Обозначилось формирование законодательства об оплате труда и доходах. Почти ежегодно законодательно стал определяться минимальный размер оплаты труда. В начале становления рыночной экономики был принят закон “Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР” (1991 г.). Впоследствии принят Федеральный закон “О прожиточном минимуме в Российской Федерации” (1997г.)

Выделилось законодательство об охране труда. Приняты Основы законодательства об охране труда (1993 г.). Были утверждены Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей (1992 г.). В 1998 г. принят Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”.

Расширился спектр особенностей регулирования труда работников отдельных социальных групп, отраслей, профессий. Существенное значение имело принятие закона “О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях” (1993г.). Определенная специфика регулирования трудовых отношений отдельных категорий занятого населения проявилась в связи с принятием законов об образовании (1992 г.), об основах государственной службы (1996 г.), о производственных кооперативах (1996 г.), об акционерных обществах (1995 г.), о народных предприятиях (1998 г.), об обществах с ограниченной ответственностью (1998 г.) и др.

Значительные новации законодательного регулирования сферы труда проявились в связи с изменениями гражданского законодательства в результате принятия первоначально закона о предпринимательской деятельности, а затем Гражданского кодекса Российской Федерации (1995 г., 1996 г.), расширившего правовые основы для работы на условиях гражданско-правовых договоров. Определенное влияние на сферу труда оказали законы о приватизации и о банкротстве.

Произошли изменения в различных отраслях права законодательных норм, регулирующих защиту трудовых прав, контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде. Коренные изменения произошли в законодательстве о судоустройстве, исполнительном производстве, прокуратуре. Законодательное закрепление получило создание государственной инспекции труда (1995 г.). Внесены изменения в гражданское, административное и уголовное законодательство по вопросам ответственности за правонарушения в сфере труда.

Впервые в субъектах Российской Федерации стали разрабатываться и приниматься региональные законы в области социально-трудовых отношений. Таким законами стали закон о социальном партнерстве, о профсоюзах, об объединениях работодателей, о коллективных договорах и соглашениях, о занятости, о регулировании оплаты труда, об охране труда, о защите трудовых прав граждан, о порядке привлечения иностранной рабочей силы и др.

Существенно повышается роль международно-правового регулирования трудовых отношений. Конституция РФ установила прямое и приоритетное действие международно-правовых принципов и норм. В 1994 г. принята Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств (СНГ). В конце 1997 г. -начале 1998 г. Россия приступила к ратификации конвенций Международной организации труда. Были приняты законы о ратификации Конвенции 1983 г. №156 о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящихся с семейными обязанностями (1997 г.). Конвенции 1957 г. №105 об упразднении принудительного труда. Конвенции 1978 г. № 150 о регулировании вопросов труда, Конвенции 1981 г. №155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде. Конвенции 1947 г. №81 об инспекции труда и протокола 1995 года к конвенции 1947 года об инспекции труда (1998 г.). Для России, как и для других государств-членов МОТ, юридическое значение приобрела Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998г.).

На протяжении всех 90-х годов параллельно с изменениями правового регулирования труда осуществлялась в той или иной мере и разработка нового кодифицированного акта в сфере труда - Трудового кодекса Российской Федерации. Первоначально практическим результатом этой работы стало принятие трудового кодекса на региональном уровне -Трудового кодекса Башкортостана (1995 г.). В 1999 году разработка Трудового кодекса Российской Федерации стала частью законотворческого процесса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Какие же задачи должны быть отражены в новом трудовом законодательстве и каковы критерии обоснованности четвертой российской его кодификации - это вопросы, к которым подходит наше общество, определяя ключевые проблемы реформы трудового законодательства и возвышая их на политический уровень.

Разработка Трудового кодекса предполагает определение основных характеристик общества, которое должно создаваться и развиваться и которое он должен отражать. Людям не безразлично, будут ли они возвращаться назад, либо будут идти вперед. Но куда вперед? - это тот вопрос, на который необходимо дать ответ прежде, чем готовить Трудовой кодекс и который в определенной мере должен получить в нем ответ. Вот почему и не случайно отмечается, что готовить Трудовой кодекс становится труднее даже, чем Гражданский, Налоговый или иной кодекс.

В то же время разработка именно Трудового кодекса могла бы позволить не только определить, но и приблизить правовые ориентиры нового российского общества, основанного на цивилизованной системе организации труда.

Главное внимание должно быть обращено на необходимость разработки принципиально новой стратегии развития российского трудового законодательства.

К трудовому кодексу уже нельзя подходить лишь с позиций некоей инструкции для руководителей кадровых служб, юристов предприятий, инспекторов по труду, судей и преподавателей. Однако и в официальных решениях, касающихся принятия нового трудового законодательства, и в подготовленных проектах обращается внимание, как правило, лишь на традиционные вопросы трудового права. За исключением вопроса о социальном партнерстве, в них говорится лишь о трудовом договоре, рабочем времени и времени отдыха, оплате труда, порядке разрешения индивидуальных трудовых споров, порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов).

На наш взгляд, именно ориентация на более высокий уровень и более широкое содержание правового регулирования трудовых отношений требуют правовой реформы и новой кодификации законодательства в сфере труда.

Устремленный в будущее подход к определению цели, задач, и принципов трудового законодательства позволяет установить цивилитарные правовые ориентиры содержания Трудового кодекса. Именно так - цивилитарная концепция реформы трудового законодательства - могла бы быть названа совокупность правовых идей об идеологии, структуре и содержании будущего Трудового кодекса.

Современные представления о развитии общества, о будущности права, свободы, собственности не могут затронуть идей о развитии труда, трудового права и новой кодификации трудового законодательства. В свою очередь, идеи и практика правового регулирования трудовых отношений не могут быть модернизированы без учета перспектив исторического прогресса общества.

В юридической литературе к цивилитарному праву относят новое, послебуржуазное и постсоциалистическое правообразование, сохраняющее принцип любого права, т.е. принцип формального равенства, и вместе с тем дополняющее и обогащающее его равным правом каждого на одинаковую для всех долю собственности, являющейся необходимой для человека и составляющей основную часть его собственности. Цивилитарное право по своему содержанию и уровню развитости стоит выше предшествующих типов права. Оно воплощает в правовой форме большую меру свободы людей и выражает более высокую ступень в историческом прогрессе свободы в человеческих отношениях. Видимый дальнейший прогресс права будет осуществляться по цивилитарной модели обогащения и дополнения принципа формально-правового равенства новыми неотчуждаемыми субъективными правами.

Новое трудовое законодательство должно включить в себя мощный правовой потенциал для перехода к более высокой, более справедливой, более гуманной ступени развития человеческой цивилизации. Таким потенциалом является современное международное трудовое право, его идеологические принципы, предметно-тематическая структура и содержание его норм. В нем воплощены ценности и достижения общецивилизационного процесса развития трудовых отношений.

Вопрос о соотношении международных стандартов и российского законодательства в сфере труда один из наиболее принципиальных вопросов, имеющих не только правовое, но и политическое значение. Необходимо достаточно внимательно относится к международным актам, в том числе к конвенциям и рекомендациям Международной организации труда, изучать их и учитывать их в законотворчестве и правоприменительной практике. Речь при этом идет не только об отдельных международных нормах, а о самой идеологии международных трудовых стандартов, о более широком и более возвышенном предмете современного трудового права. Новая кодификация российского трудового права не может оставаться лишь на уровне того круга вопросов, который сложился в стране в 20-е или 70-е годы. Разумеется, инкорпорация международных норм не может происходить без оглядки на предшествующий отечественный опыт правового регулирования труда и без учета современных реалий страны. Не все, что содержится в международных нормах и рекомендациях, может быть безоговороч-но привнесено в отечественную практику. Российское право по ряду позиций ушло вперед по сравнению с тем, что отражено в международных правилах. Более того, российские правовые нормы могут установить новые, более прогрессивные правила в организации труда. Однако это не может происходить в результате игнорирования того цивилизационного уровня, на который вышло и на котором находится современное международное трудовое право.

Во второй половине 90-х годов среди российских специалистов трудового права утверждается мнение, что в сфере труда нужен не нынешний “полумезиничный” КЗоТ, не кодекс-конституция, а кодекс-энциклопедия, в котором бы были отражены в наиболее полной мере как трудовые права и обязанности, так и особенности, гарантии и механизмы их реализации. Поэтому получают поддержку предложения о создании Трудового кодекса в нескольких частях и поэтапном их принятии.

С позиций реалий и перспектив развития международного трудового права могут быть выделены три части основных правовых положений, регулирующих сферу труда. Эти основные предметно-тематические положения, определяющие принципиально новый уровень развития трудового законодательства, ориентируют его на современные международные стандарты и позволяют учесть задачи правовой реформы трудовых отношений.

Такие правовые ориентиры охватывают три круга вопросов, касающихся современной цивилизованной системы регулирования сферы труда. Во-первых, это права человека в сфере труда, занятость, сотрудничество в трудовых отношениях. Во-вторых, это условия труда, и прежде всего, заработная плата, рабочее время и время отдыха, безопасность и гигиена труда, производственная среда, охрана труда, бытовое обслуживание, жилищные условия и свободное время, социальное обеспечение, регулирование и охрана труда отдельных социальных групп и особых категорий трудящихся. В-третьих, это защита трудовых прав, трудовые споры, юридическая ответственность.

Права человека, занятость, сотрудничество

Что принципиально новое должно составить, прежде всего, первую часть, определяющую общие задачи и основные вопросы регулирования труда?

В качестве первой, принципиально новой задачи должно стать регулирование прав и свобод человека в сфере труда. Должна быть осуществлена, прежде всего, кодификация международно-правовых норм, определяющих права человека в сфере труда. В трудовом законодательстве должны быть отражены не только и не столько узкий перечень прав работника, как это указано в действующем КЗоТ, и не дополнение его таким же узким перечнем прав работодателя, как это предлагается сделать в представленных законопроектах.

В Трудовом кодексе должны быть закреплены права человека в сфере труда независимо от того, к какому виду занятости относится его деятельность, по какому договору работает человек -по трудовому или гражданско-правовому договору или без договора, является он работником или руководителем организации или индивидуальным предпринимателем, а также независимо от гражданства человека. Для этого есть правовые возможности и основания. Они появились в 90-е годы, когда были определены основополагающие принципы, дополнены существовавшие и приняты новые международно-правовые акты, регулирующие права человека в сфере труда.

При изложении основных прав человека в сфере труда целесообразно использовать правовые положения, содержащиеся, по крайней мере, в следующих правовых актах. Во-первых, права в области труда, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой в России. Во-вторых, это права в области труда, закрепленные в основных международно-правовых актах ООН, касающихся прав человека - во Всеобщей Декларации прав человека 1948 г., в Пакте о гражданских и политических правах и Пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. В третьих, это права в области труда, которые закреплены в Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах человека в сфере труда 1998 г. и в основополагающих конвенциях МОТ об основных правах человека (№№ 87,98, 29, 105, 138, 100, 111). В-четвертых, это права, содержащиеся в Европейской Социальной Хартии в редакции 1996 г., в Хартии Сообществ об основных социальных правах трудящихся (Европейского Союза) 1989 г., в Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств (СНГ) 1994 г. В-пятых, это права, которые закреплены в действующем национальном трудовом законодательстве в качестве основных трудовых прав (например, в ст.2 КЗоТ РФ). В-шестых, это права, которые страны СНГ могли бы закрепить в качестве основных, упреждая подобный шаг в международных правовых актах и правовых актах других государств.

Для подготовки основы указанной главы мог бы быть использован правовой материал, содержащийся в главном Европейском правовом документе в социальной сфере - в Европейской Социальной Хартии.

Законодательное закрепление прав и свобод человека в сфере труда - это своего рода прелюдия, увертюра к новому трудовому законодательству.

Второй основной задачей трудового законодательства должно быть - содействие занятости. В соответствии с международными стандартами трудовое законодательство должно провозглашать и быть направлено на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. Ни цель: рынок рабочей силы или рынок труда, а содействие занятости - такова должна быть основополагающая цель трудового законодательства.

Она может быть достигнута разными правовыми средствами. Это законодательное признание разных видов труда и занятости. К сожалению, представленные проекты полностью игнорируют даже российское современное законодательство о занятости. Хотя в своей основе действующее российское законодательство о занятости - это не законодательство о занятости, а лишь закон о пособиях по безработице, где только первые статьи ориентируют на основные виды труда и занятости. Нам еще лишь предстоит подойти к формулированию в Трудовом кодексе действительно законодательных норм о занятости как реализации права на груд. Идея содействия занятости должна найти правовое отражение через признание разных видов труда и занятости, через регламентацию разных видов договоров о труде, а не только трудового договора или гражданско-правового договора, а также через правовое определение различных структур, обеспечивающих занятость.

Можно было бы выделить следующие основные начала правового закрепления вопросов занятости в Трудовом кодексе.

1. В новом трудовом законодательстве должны быть определены понятия “труд” и “занятость”. В нем должно быть показано общее и особенное в этих понятиях с учетом определений понятий труда и занятости, содержащихся в национальном законодательстве и международных трудовых нормах.

Законодательное закрепление этих понятий должно быть ориентировано на более значительное расширение понимания и признания труда и занятости, чем это было в предыдущие десятилетия. При этом новые понятия должны обеспечивать гибкое сочетание разных видов общественно полезной деятельности: оплачиваемой занятости, образования, семейных обязанностей, общественной деятельности, досуга. Такие ориентиры были выработаны на Всемирной встрече по социальному развитию в 1995 г. и поддержаны Международной организацией труда. В трудовом законодательстве должно быть раскрыто содержание конституционно признанной нормы “Труд свободен”. В нем должны быть указаны виды труда и занятости и обусловленные ими категории занятого населения, требующие дифференцированного регулирования труда, в соответствии с законодательством о занятости населения. Необходимо указать сферы распространения трудового законодательства и особенности регулирования труда различных категорий занятого населения. Прежде всего к ним относятся работающие по трудовому договору (контракту), в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы. Другими категориями являются занимающиеся предпринимательской деятельностью, самостоятельно обеспечивающие себя работой, занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам. Значительное место в системе труда занимают лица, выполняющие работы по гражданско-правовым договорам (договорам подряда и др.), а также члены производственных кооперативов (артелей). Законом выделены также лица, которые определяются как избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность. К особой категории относятся лица, проходящие военную службу, а также службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Целесообразно также определить и указать особенности регулирования труда в различных организационно-правовых формах деятельности работодателей:

- в юридических лицах, в отношении которых их участники имеют обязательственные права: в хозяйственных товариществах (полных товариществах, товариществах на вере), хозяйственных обществах (обществах с ограниченной ответственностью, обществах с дополнительной ответственностью, акционерных обществах, народных предприятиях), производственных и потребительских кооперативах;

- в юридических лицах, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право: в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в том числе дочерних предприятиях, а также в финансируемых собственником учреждениях;

- в юридических лицах, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав: в общественных и религиозных организациях (объединениях), благотворительных и иных фондах, объединениях юридических лиц (ассоциациях и союзах);

- в неюридических лицах: простых товариществах, фермерских хозяйствах, родовых общинах народов Севера;

- в структурных подразделениях, не являющихся юридическими лицами: филиалах, представительствах, отделениях, организациях;

- в структурных подразделениях, являющихся юридическими лицами: отделениях, организациях.

2. Новое трудовое законодательство должно указать различные виды договоров о труде и закрепить многообразие видов договоров о труде, а не ограничиваться воспроизведением в “новой” редакции прежних норм, обозначаемых как “трудовой договор (контракт)”.

Требуется, прежде всего, законодательно определить основания и случаи заключения трудовых и гражданско-правовых договоров о труде, их различия и правовые последствия, учитывая, в частности, материалы МОТ о труде на условиях подряда (“контрактном труде”).

При создании нового трудового законодательства необходимо обосновать сохранение или исключение из законодательства и практики такого вида договора о труде как контракт. В случае его сохранения следует дать определение его содержания, указать случаи, основания и правовые последствия его заключения, изменения и расторжения с учетом действующего федерального и регионального законодательства, материалов Международной Организации Труда, научных комментариев.

Требуется обосновать включение в законодательство или исключение из практики такого имеющего широкое распространение договора о труде как “трудовое соглашение”.

 

Одна из важнейших задач трудового законодательства - максимально ограничить и четко определить основания заключения срочных трудовых договоров, не допуская какого-либо возможного расширительного толкования любого из этих оснований.

Следует указать особенности договоров о труде, заключаемых государственными органами власти. Законодательные нормы должны быть установлены в отношении так называемого участия, производительности и эффективности. Поэтому в будущем трудовом законодательстве необходимо выделить нормы об участии работников в процессе принятия решений в сфере труда, включая различные уровни, функции и формы, в том числе и в отношении принятия совместных решений, на что ориентируют прежние и новейшие рекомендации МОТ.

Очень важно в кодексе, который должен стать главным законом в сфере труда - не ослабить, а укрепить правовое положение профсоюзов, ориентируя человека на идею сотрудничества, не просто на взаимодействие или партнерство, а на сотрудничество, которое должно пронизывать Трудовой кодекс.

 

Условия труда

Вторая часть вопросов современного трудового права, касается условий труда.

Говоря об условиях труда, следует подчеркнуть, что новый Трудовой кодекс должен быть, во-первых, направлен на повышение уровня и улучшение условий труда в области зарплаты, рабочего времени и времени отдыха, безопасности, гигиены и охраны труда. Кроме того, он должен содержать в определенной мере вопросы социального обслуживания, жилищных условий и свободного времени работников, касаясь тем самым не только фрагментов собственно производственного характера, но и других условий, которые непосредственно относятся к труду.

Во-вторых, будущий трудовой кодекс должен установить виды и основания страхования и социального обеспечения в сфере труда, определяя правовые связи между трудовыми отношениями и новой системой социального обеспечения. Несмотря на то, что социальное обеспечение относится к самостоятельной отрасли права и законодательства, его основные принципиальные положения, обусловленные трудовыми отношениями, должны найти отражение в Трудовом кодексе. Такая попытка предпринята во втором и третьем вариантах проекта.

В-третьих, очень важно предусмотреть в трудовом законодательстве вопросы, связанные с закреплением особенностей труда разных социальных групп, в разных отраслях, лиц разных профессий, разных категорий работников. У России нет оснований игнорировать подходы к выделению признанных международными стандартами социальных групп, останавливаться лишь на трех или четырех таких группах, как это сделано в действующем трудовом законодательстве или в проектах нового кодекса,

В Трудовом кодексе должны содержаться специальные правовые нормы, регламентирующие условия труда работников с семейными обязанностями, а также содержащиеся ранее и изложенные применительно к новым условиям нормы, регулирующие труд женщин, охрану материнства, труд молодежи, условия труда работников, сочетающих труд с обучением.

В соответствии с международными трудовыми стандартами в него следует включить дополнительно правовые положения, благодаря которым специальные гарантии труда имели бы пожилые трудящиеся, трудящиеся-мигранты, лица, работающие на территориях Севера, а также родовые общины.

В новом трудовом законодательстве должны быть указаны основные особенности регулирования труда в различных сферах трудовой деятельности, выделяемых в соответствии с международными трудовыми стандартами, -в промышленности и торговле, в сельском хозяйстве, на горнопромышленных и подземных (шахтных) работах, на транспорте, на государственной службе, в мореплавании, воставления дополнительных отпусков. Особое внимание должно быть уделено оплачиваемым учебным отпускам. Следует предусмотреть оплату праздничных дней и порядок такой оплаты.

В области охраны труда должна измениться сама законодательная идеология этой сферы. В Трудовой кодекс должны быть включены современные международно-правовые требования, предъявляемые в сфере охраны труда. Это должно найти свое отражение, прежде всего, в изменении наименования этой сферы, длительно обозначаемой именно как охрана труда. С учетом ратифицированной Россией Конвенции МОТ №155 новое наименование соответствующей главы Трудового кодекса могло бы быть определено как “Безопасность и гигиена труда, производственная среда, охрана труда”.

В нем должны быть закреплены основные понятия и их содержание, относящиеся к: а) безопасности труда, б) гигиене труда, в) окружающей среде, г) новым технологиям, д) проведению опасных работ.

В кодексе должны быть указаны правовые меры по предотвращению крупных промышленных аварий.

В нем должны быть выделены специальные статьи, предусматривающие защиту от отдельных рисков в соответствии с их классификацией, установленной МОТ, в которых бы содержались: защита от токсических веществ;

снабжение машин защитными приспособлениями; допустимые нормы максимального груза;

защита от загрязнения воздуха, шума, вибрации; защита от радиации.

Целесообразно предусмотреть специальные правовые нормы, касающиеся охраны труда в некоторых областях деятельности, особо выделяемых МОТ, в частности: строительная промышленность, торговля и учреждения, портовые работы.

 

Защита трудовых прав, трудовые споры, юридическая ответственность

Задачи третьей части вопросов современного трудового права состоят в том, чтобы четко закрепить защиту трудовых прав, отнюдь не сводя ее только к регулированию трудовых споров, а саму проблему трудовых споров видеть не только в их разрешении, но и в их предотвращении. Необходимо предусмотреть механизм юридической ответственности, включая виды и основания юридической ответственности в их комплексном характере, а не так, как они есть в действующем законодательстве и в отдельных представленных проектах.

Новое трудовое законодательство должно предусмотреть правовые нормы о цеди, способах и порядке защиты трудовых прав, в том числе самозащите работниками своих трудовых прав. В Трудовом кодексе должны быть указаны правовые нормы, регламентирующие контроль и надзор в сфере труда, полномочия организаций, органов и должностных лиц по его осуществлению.

В трудовом кодексе должны содержаться правовые нормы, регламентирующие предотвращение и урегулирование индивидуальных и коллективных трудовых споров. Одним из дискуссионных вопросов является вопрос о комиссиях по трудовым спорам. Известно, что весьма критически воспринимаются изменения, которые намечено внести в деятельность КТС в правительственном проекте Трудового кодекса. Более принципиальным было бы то, на что в 90-е годы неоднократно обращается внимание на необходимость введения трудовых судов, специализированных судебных органов, непосредственно рассматривающих трудовые споры. Одним из дискуссионных вопросов является вопрос о комиссиях по трудовым спорам. Известно, что весьма критически воспринимаются изменения, которые намечено внести в деятельность КТС в правительственном проекте Трудового кодекса. Более принципиальным является то, что в 90-е годы неоднократно обращается внимание на необходимость введения трудовых судов - специализированных судебных органов, непосредственно рассматривающих трудовые споры. В ряде стран мира они есть. В 1997 году идея трудовых судов получила президентскую и правительственную поддержку. А в представленных проектах Трудового кодекса не предполагается такое решение и практически не изменяется существующая система разбирательства трудовых споров. Хотя должно быть предусмотрено и то, что до формирования трудовых судов необходимо предусмотреть выделение самостоятельных составов судей по трудовым делам в общегражданских судах и закрепление за социально-трудовыми делами мировых судей и судебных приставов.

Следует значительно усилить и дифференцировать ответственность работодателей, их представителей, лиц, осуществляющих управленческие функции, должностных лиц государственных и муниципальных органов за нарушения трудовых прав, трудового распорядка, коллективных договоров и соглашений, трудового законодательства. Необходимо установить особо повышенную ответственность работодателей, представителей государства в хозяйственных обществах, а также учредителей работодателя и собственников его имущества за обеспечение своевременной оплаты труда работников. Одно из профсоюзных предложений -при разработке нового трудового законодательства не производить замены материальной ответственности работников на так называемую “имущественную ответственность”, как это сделано в правительственном проекте Трудового кодекса. В то же время существенным новшеством могло бы стать установление ответственности, позволяющей возмещать компенсацию работникам за нарушения работодателем их трудовых прав.

Трудовой кодекс должен содержать в себе правовые начала, необходимые для того, чтобы привести в последующем к созданию Трудового процессуального кодекса.

 

Дискуссионные вопросы правовой реформы в сфере труда

В настоящее время одними из сложных и дискуссионных вопросов стали вопросы о роли трудового законодательства, о его цели, задачах, функциях, о социальных, экономических и политических приоритетах в трудовом законодательстве.

Причем в дискуссиях о дальнейшем развитии трудового законодательства первостепенное значение приобрел вопрос о его главной цели.

Как правило, она видится либо в обществе, которое создается в стране, либо в экономике, в ее реалиях или в ее развитии, развитии производства, либо лишь в гибком и мобильном рынке труда или даже только в рынке рабочей силы, либо в так называемом балансе интересов, либо в защите прав и интересов работников. В последнее время не редкими стали утверждения о том, что главной целью трудового законодательства должно стать нахождение баланса интересов между интересами двух субъектов:

 

наемного работника, с одной стороны, и интересами работодателя, то есть интересами экономики, с другой стороны. С точки зрения разработчиков правительственного проекта Трудового кодекса задача трудового законодательства - найти тот самый баланс интересов между работником и работодателем, при котором будет совершенно нормально работать законодательство о труде. Эта позиция несколько расширяется теми, кто считает, что целью Трудового кодекса является создание механизмов достижения баланса интересов трех субъектов: работника, работодателя и общества в целом с учетом тех особенностей, которые характерны для трудовых отношений.

Однако ведущие специалисты в области трудового права призывают продумать, что значит сбалансированный кодекс в условиях, когда предприниматели наемного сильнее, а работники наемного слабее, и в условиях, когда правительственный проект кодекса хочет еще более ослабить профсоюзы. В связи с этим указывается, что абсолютно не оправдано признание сбалансирования главной целью трудового законодательства. Поскольку нет равенства сторон в трудовом договоре и работодатель всегда сильнее работника, поэтому сущность трудового законодательства всегда заключалась в том, что трудовое законодательство обеспечивало защиту работника как более слабой стороны, и тем самым уравнивало шансы двух сторон.

Нельзя также согласиться с теми, кто считает, что новое законодательство о труде должно отражать лишь реалии экономической ситуации, сложившейся в стране, и установить лишь минимум социальных гарантий для работников. Трудовое законодательство должно ориентироваться не только на существующие экономические реалии, тем более на кризисные, а и на создание нового экономического уровня, на стимулирование высокопроизводительного труда и производства, на развитие экономики в целом. Поэтому оно должно создаваться не для снижения, а для обеспечения и повышения экономических и социальных гарантий трудящимся. Новое трудовое законодательство должно создаваться для улучшения и повышения уровня условий труда в стране.

При этом необходимо четко разграничить права, гарантии и льготы в сфере труда, обеспечение которых должно относится к обязанности государства, и те, которые должен обеспечивать работодатель. Государство, обязывая работодателя выполнять законодательные требования, должно обеспечить его работоспособность и конкурентоспособность. Однако это разграничение не должно вести к ограничению и снижению уровня существующих прав и гарантий, установленных для работников.

Нельзя согласиться с тем, что действующее законодательство о труде рассчитано на ситуацию, когда государство было единственным работодателем. Государство таковым не являлось, поскольку работодателями в стране всегда были предприятия, учреждения и организации, среди которых было значительное количество таких, которые не являлись государственными организациями, например, кооперативные, профсоюзные, партийные, комсомольские и иных общественных объединений организации. Всегда признавался и допускался труд и не в организациях, а у отдельных лиц. Неверно было бы также ссылаться на якобы имевшее в прошлом монопольное регулирование труда со стороны государства, которое издавало законы и путем законов создавало механизм реализации собственных полномочий. Регулирование труда в стране происходило как раз не путем законов, а многочисленным потоком подзаконных актов, в том числе и актами такой общественной организации, какой являлась ВЦСПС, и актами партийных, комсомольских, кооперативных и иных организаций. Более того, весьма хорошо известно, что основная роль, не юридическая, а фактическая, в решении многих вопросов организации и регулирования труда на всех уровнях принадлежала партийным органам.

Новое трудовое законодательство нужно не потому, что государство являлось единственным работодателем, а потому, что существенно изменились взаимоотношения между государством, общественными структурами, работодателями и работниками в регулировании труда. Оно нужно потому, что необходимо закрепить новые правоотношения, возникшие в сфере организации и регулирования труда между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также между ними и такими институтами гражданского общества, какими являются профсоюзы и объединения работодателей.

Отнюдь, не бесспорными являются утверждения о том, что государство не должно быть социальным партнером, а должно найти баланс интересов между работником и работодателем и выступить лишь в качестве определителя “правил игры” и минимума гарантий, которые будут обязательны на всей территории страны и которые, якобы, позволят нормально работать законодательству о труде. Вряд ли надо идти по пути, чтобы стороны не в законодательном порядке определяли свои права, а путем “перетягивания каната” определяли баланс своих интересов на предприятиях.

Когда говорят о том, что жесткое государственное регулирование трудовых отношений себя уже исчерпало, необходимо иметь в виду, что в России в 90-е годы трудовые отношения страдали не от жесткости государственного регулирования, а скорее, от отсутствия необходимого государственного регулирования и чрезмерной “гибкости” рынка труда.

Преобладавшее в предыдущие десятилетия централизованное административное регулирование трудовых отношений и значительное устранение государства от регулирования труда в 90-е годы должны быть заменены на цивилизованную систему регулирования сферы труда.

Нельзя не согласиться с тем, что одна из задач, характеризующих роль государства в развитии трудовых отношений, должна состоять в том, чтобы поощрять коллективный договорный процесс и двустороннее сотрудничество между работниками и работодателями. Однако справедливы утверждения о том, что нельзя весь спектр трудовых отношений перевести на уровень договорного регулирования, потому что перевод на уровень договорного регулирования приведет к тому, что могут быть значительно потеряны социальные гарантии, предусмотренные действующим Кодексом законов о труде. Тем более, если упор делать на развитие договорных отношений и при этом акцент смещать на расширение договорных отношений непосредственно между работниками и работодателями.

Было бы неверно призывать к тому, чтобы реальное повышение гарантий прав работников осуществлять лишь на уровне коллективного договорного регулирования, а на уровне индивидуального договорного регулирования определять только некие конкретные механизмы реализации тех или иных полномочий сторон трудовых отношений.

На парламентских слушаниях обоснованно отмечалось, что ни одна научно-техническая идея без непосредственных исполнителей, без работников, в практику не войдет и останется мертвым грузом. Стимулировать работника к высокопроизводительному труду, можно, если человек является участником перемен, он понимает, что его интересы учтены в этих переменах, и тогда он становится их сторонником. Если же его интересы не учтены, а тем более если предлагается ухудшить положение работника, то, естественно, он становится противником подобных перемен. Поэтому все формы участия работников в управлении нужно не сворачивать, а разворачивать и давать соответствующие дополнительные права профсоюзам. Очень важно в кодексе, который должен стать главным законом в сфере труда - не ослабить, а укрепить правовое положение профсоюзов, ориентируя человека на идею сотрудничества, не просто на взаимодействие или партнерство, а на сотрудничество, которое должно пронизывать будущий Трудовой кодекс. Одновременно он должен быть построен таким образом, чтобы работники, коллектив, профсоюзы могли были уметь себя защитить.

При этом, для того, чтобы закон был справедлив, он должен защищать добросовестного трудящегося и добросовестного работодателя.

В условиях обострения конкуренции на глобальном уровне государство и работодатели не могут не стремиться обеспечить более активное вовлечение и участие работников в качестве элемента стратегии, способствующей повышению уровня приспособляемости, гибкости, участия, производительности и эффективности. Поэтому в будущем трудовом законодательстве необходимо выделить нормы об участии работников в процессе принятия решений в сфере труда, включая различные уровни, функции и формы, в том числе и в отношении принятия совместных решений, на что ориентируют прежние и новейшие рекомендации МОТ.

Среди главных требований перехода к новому трудовому законодательству - ориентация на свободу труда и сотрудничество социальных партнеров, переход в регулировании труда к нормам, позволяющим на законодательной основе осуществлять выбор правового поведения в сфере труда. Когда в нормах трудового законодательства будут предусмотрены основные варианты, которые могут быть выбраны в том или ином коллективе по различным существенным и несущественным условиям труда, тогда и станет необходимостью и возможностью действительно реальный коллективный договор. Причем в самом коллективном договоре могут и должны также предусматриваться нормы-варианты, установленные как законодательством, так и не предусмотренные им, но и не противоречащие ему. А уже на их основе в индивидуальном договоре будут определяться конкретные нормы. При таком подходе становится понятным, почему профсоюзы предлагают идею о коллективном договоре как обязательном правовом акте при наличии у работодателя определенного количества работников.

Указанный вид правовых норм возможно предусмотреть и изложить лишь на основе изучения и обобщения правового опыта в различных организациях, разных регионах и странах. Такой опыт должен охватить законодательство, содержание трудовых договоров, коллективных договоров и соглашений, судебную практику.

 

Пути к реформе и согласию

В настоящее время выделяется два основных направления дальнейшего законотворческого процесса в сфере труда: во-первых, разработка нового трудового законодательства и, во-вторых, разработка и внесение законопроектных предложений в смежные с трудовым правом области для регулирования трудовых отношений. В свою очередь, разработка трудового законодательства предполагает, во-первых, подготовку Трудового кодекса Российской Федерации, во-вторых, доработку и принятие отдельных законов, относящихся к трудовому законодательству. При этом главное внимание в реформировании законодательства о труде обращено на создание нового Трудового кодекса Российской Федерации. Одновременно выделяется несколько подходов к дальнейшей работе над ним.

Первое, что предлагается, - принять один из представленных проектов в первом чтении и затем дорабатывать его с учетом других проектов и различных предложений к нему для последующего представления ко второму чтению. Второе предложение - осуществить доработку проекта кодекса на основе объединения всего того, что есть лучшее во всех представленных проектах с учетом предложений профсоюзов и объединений работодателей, специалистов в области трудового права и других смежных науках, а затем представить его на первое чтение.

Третье предложение - разрабатывать и принимать Трудовой кодекс поэтапно, раздельно по частям. Сторонники такого подхода убеждены, что Трудовой кодекс должен состоять из отдельных частей и они должны приниматься точно так же, как принимаются отдельно части Гражданского кодекса и Налогового кодекса. Принимая поэтапно эти части, можно добиться построения новой цельной системы трудового законодательства, решая вопросы шаг за шагом.

Принятие одним махом возможно, по их мнению, либо кодекса-декларации, который не позволит решить основные проблемы, стоящие перед обществом в трудовых отношениях, либо кодекса, в котором получат решение лишь конкретные частные вопросы. А поскольку, эта процедура займет как минимум полтора-два года, необходимо продолжить работу по принятию отдельных законов, которые решают конкретные вопросы, с тем, чтобы в дальнейшем инкорпорировать их в кодекс. Для этого предлагается построить кодекс таким образом, чтобы он был, как достаточно гибкая система. В обосновании такого подхода указывается на необходимость более детального рассмотрения специальных вопросов, специфики отношений в разных сферах трудовых отношений, а также закрепления различных механизмов реализации основных правовых положений. Высказывается также небесспорное мнение о том, что можно принимать кодекс по частям не только в определенной последовательности, но и по степени готовности соответствующей части. Именно так и был представлен один из вариантов проекта Трудового кодекса.

Кроме указанных трех предложений некоторые специалисты предлагают создать, прежде всего. Трудовой процессуальный кодекс, а затем принять Трудовой кодекс. А сторонники несвоевременности принятия нового Трудового кодекса, убеждают других ограничиться в настоящее время внесением изменений и дополнений в действующий КЗоТ, доработкой и принятием отдельных законов.

Каждый из обозначившихся подходов к принятию Трудового кодекса имеет аргументы “за” и “против”.

В связи с тем, что в настоящее время есть принципиально разные проекты и имеются совершенно разные подходы к ним, вносятся и различные предложения об организационных формах дальнейшей работы над Трудовым кодексом. Одни предлагают возложить ее на узкий круг экспертов-профессионалов в области трудового права, другие выступают за создание в Госдуме рабочей группы из депутатов и представителей-профессионалов от правительственной стороны, работодателей, профсоюзов, третьи считают необходимым создать очень серьезную комиссию, которая бы, основываясь на имеющихся концепциях, а также предложениях профсоюзов, выработала бы согласованную концепцию и на этой базе доработала бы проект нового Трудового кодекса.

Кроме того, еще ранее профсоюзы выступили за то, чтобы Президентом Российской Федерации была создана единая федеральная комиссия по разработке Трудового кодекса. Не в ведомственной комиссии и не по отдельным структурам должна вестись его подготовка, а в федеральной комиссии, в которую могли бы войти представители всех заинтересованных структур, но не только в качестве отдельных профессионалов, айв качестве соответствующих представителей на равноправной основе, с тем, чтобы могли бы быть учтены позиции действительно этих структур, в том числе и научных учреждений. Руководство такой комиссией должно осуществляться сопредседателями, представляющими государство, профсоюзы и работодателей. При этом, разумеется, должны быть созданы и соответствующие рабочие группы, и группы экспертов.

Создание указанной комиссии предлагалось не для скоропалительного написания текста кодекса, а, прежде всего, для того, чтобы разработать государственно-общественный план работы над проектом Трудового кодекса Российской Федерации и организовать подготовку аналитических материалов, включающих определенные темы и виды исследовательской работы по вопросам реформирования сферы труда.

По мнению ведущих специалистов в области права все-таки первой задачей разработки проекта кодекса реального, а не такого, который сих пор разрабатывали, является разработка единой концепции. Надо сначала разработать единую концепцию. То, как делались имеющиеся проекты Трудового кодекса, не могло не отразить “основные особенности” организации труда в стране. Даже основными разработчиками проекта указывается на серьмяжный путь его подготовки и массу недостатков в нем.

Поэтому необходимо найти взаимоприемлемый способ разработки, согласования и осуществления правовой реформы в сфере труда.

Если бы цивилитарная концепция правовой реформы в сфере труда была бы разработана в Федеральном Собрании в этом году, а затем она бы стала составной частью Генерального Соглашения, заключенного социальными партнерами на рубеже двух веков, то будущему Президенту России и новой Государственной Думе несомненно удалось бы заложить в начале века прочный правовой фундамент для создания цивилизованной системы организации труда в российском обществе.

Реформа трудовых отношений в России должна способствовать утверждению общества, в котором бы признавались, соблюдались и защищались права человека в сфере труда, которое содействовало бы полной, продуктивной и свободно избранной занятости, у которого есть правовое обеспечение социальной политики, государственного регулирования и сотрудничества социальных партнеров в сфере труда. Трудовое законодательство должно ориентировать общество на улучшение условий труда, социальное обеспечение, регулирование особенностей труда различных категорий работников. На основе трудового законодательства в обществе должны осуществляться защита трудовых прав, предотвращение и урегулирование трудовых споров, установление мер юридической ответственности в трудовых отношениях.

Проблема социального мира - важнейший вопрос реформы трудового законодательства. Правовая реформа в трудовых отношениях политически обусловлена необходимостью поддержания социального мира в обществе путем поощрения сотрудничества между работодателями и работниками.

Именно сотрудничество социальных партнеров должно стать основной правовой идеей будущего трудового законодательства.

Новое трудовое законодательство должно стать одним из средств социального правового государства для регулирования и развития социально ориентированной рыночной экономики. Оно должно способствовать созданию цивилизованной собственности в условиях гражданского общества. Общество, в котором законодательство является основой для сотрудничества людей в труде, способно создать и поддерживать условия для свободы труда, свободы экономической деятельности, свободы объединения, свободы творчества.