ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОБЛЕМ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Д.В. Маслов
к.и.н., доцент.

В 2001 году, внимание юристов, историков, политологов будет приковано к событиям десятилетней давности. Наиболее яркие из них- августовский кризис и беловежские соглашения, ознаменовавшие распад СССР. Проблемы отношений федерации с ее субъектами актуальны сегодня и для современной России. Данная статья рассматривает ключевые политико-правовые аспекты процесса реформирования национально-государственных основ СССР на последнем этапе его существования.

С началом осуществления в Советском Союзе в конце 80-х годов политической реформы по инициативе союзных республик все чаще ставился вопрос о новом характере взаимоотношений Центра и субъектов федерации. Юридический аспект этого вопроса состоял в подготовке нового проекта Союзного договора.

В известной степени инициаторами этого процесса можно считать эстонцев, делегация которых выдвинула эту идею еще на XIX партконференции 1988 года. Формально работа над Договором была обозначена в решениях Пленума ЦК КПСС по национальному вопросу в сентябре 1989 г. Но эта задача рассматривалась в рамках старых подходов, направленных на необходимость совершенствования советской федерации. Речь еще шла только о расширении прав субъектов федерации. Но в первой половине 1990 года ситуация существенно изменилась в связи с решениями руководств прибалтийских республик и о суверенизации. И решающую роль, как теперь общепризнано, сыграла РСФСР.

Действительно, все шаги прибалтийских республик в сторону суверенизации не внушали роковых опасений за судьбу союзного государства. Довоенная история СССР убеждала в возможности существования Союза и без этих республик (в крайнем случае). Представить нечто подобное в отношении РСФСР - соучредительницы СССР - было немыслимо. Таким образом, в принципиальном плане вопрос поставлен задолго до декабря 1991 года. Однако конкретные механизмы процесса реальной суверенизации РСФСР, на наш взгляд, изучены недостаточно. И начинать анализ необходимо, безусловно, с 1 съезда народных депутатов РСФСР.

Два момента этого съезда имеют значение - выборы Председателя Верховного Сове-, та и принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 года. Сегодня ясно, что избрание на высший пост Б.Н. Ельцина ускорило процесс суверенизации РСФСР и распада СССР.

Реальная победа демократических сил заметно усилила требования в отношении суверенитета РСФСР. Соответствующую Декларацию приняли практически единодушно, несмотря на то, что ее текст противоречит и российской, и союзной Конституциям. Обращают на это внимание М.С. Горбачев, и другие авторы, справедливо отмечая неправомерность приоритета республиканских законов над союзными.

Нам представляется важным дополнить юридический анализ текста документа. Дело в том, что юридических несоответствий в нем, на наш взгляд, гораздо больше. Так, пункты 3 и 5 Декларации (о действии власти на основе Конституции РСФСР и о полноте этой власти, за исключением вопросов, добровольно (выделено мной - Д.М.) переданных республикой Центру) противоречит статьям 74 и 104 Конституции РСФСР 1978 года с внесенными в нее изменениями и дополнениями. Ведь в Основном Законе России признается правомочие ее высших органов лишь в вопросах, отнесенных к ведению РСФСР, и верховенство союзных законов. Упомянутое выше положение о верховенстве российских законов нарушает ст.ст.4 и 76 той же Конституции об обязательности законов СССР на территории России и для всех должностных лиц. П.7 Декларации о невозможности изменения территории России без референдума противоречит ст. 104 п. 5 Конституции РСФСР о решении этого вопроса Съездом народных депутатов СССР. П. 11 об установлении российского гражданства нарушает ст.31 о том, что каждый гражданин России является гражданином СССР. Пункт 13 о разделении властей противоречит положениям глав 13 и 14 союзной Конституции. А пункт 8 носит не столько антиправовой, сколько популистский характер. В нем говорится о необходимости "существенного расширения прав автономных республик" и т.п., но по ст.ст.78-81 республики уже получили достаточно прав в рамках федерации - по определению понятия "федерация" (не здесь ли кроется одна из причин усиления сепаратизма в самой России?).

Правда, и составители Декларации (в пункте 1), и авторы "Истории современной России. 1985-1994" подчеркивают, что суверенитет провозглашался в составе обновленного Союза ССР, а в названии республики сохранялось слово "социалистическая".

Однако, и тогда было ясно, что в этом пункте упор делается не на слове "Союз", а на термине "обновленный". Тем более, что в пункте 15 отмечается необходимость разработки новой Конституции России на основе Декларации, а Б. Ельцин в выступлении 25 мая предлагал сделать это до (выделено мной - Д.М.) принятия союзной Конституции.

Конечно, нет оснований считать, что российские депутаты в большинстве своем не понимали хотя бы в общих чертах недостаточную правовую обоснованность происходящего. Причину таких действий приоткрывает нам выступление кандидата на пост Первого заместителя Председателя ВС РСФСР Р.И. Хасбулатова на 1 Съезде 4 июня 1990 г. Отвечая на вопросы сомневающихся депутатов, он признал необходимость соблюдения законности. Но тут же фактически дезавуировал это, подчеркнув, что в революционную эпоху (каковой он считает "перестройку") люди требуют пересмотра устаревших конституционных норм и призвал к критическому их анализу. И после этого Хасбулатов был избран на свой пост. Так революционная целесообразность в очередной раз в нашей истории победила законность.

Безусловно, ожидалась реакция союзного руководства, и прежде всего Президента СССР. На этот счет есть интересные сведения в книге Ф. Бобкова, в тот момент зам. Председателя КГБ СССР, который с несколькими депутатами устремился к М. Горбачеву, пытаясь воспрепятствовать принятию Декларации. Но М. Горбачев отреагировал неожиданно. Он якобы сказал, что ничего страшного нет, что все это ими (кем? - Д.М.) уже обсуждалось и причин реагировать союзным властям тоже нет. Впрочем, обратившимся к Ф. Бобкову он столь неожиданно в свете только что сказанного посоветовал в случае несогласия покинуть Съезд, чтобы нанести укол Б. Ельцину.

Свет на первую часть фразы проливают, на мой взгляд, мемуары самого Горбачева. И хотя мы ни там, ни в других источниках не находим подтверждения такого разговора, но он представляется вполне возможным, если иметь в виду следующее. Уже тогда Президент СССР был настроен на заключение нового Союзного договора, существенно расширяющего права субъектов федерации и готовился рассматривать вопросы, поставленные в российской Декларации. Поэтому он не противодействовал решениям российского Съезда.

Нельзя забывать, что и в союзной, и в российской Конституциях закреплялось право выхода республик из состава СССР.

В этих условиях отсутствия разделения властей и соответствующего независимого конституционного органа судьба Союза становилась заложницей политической воли отдельных лиц. Тот факт, что принятие Декларации не стало лишь формальным актом, подтверждает и М. Горбачев, считающий, что тем самым было сорвано наметившееся в мае 1990 года обсуждение спорных вопросов с Литвой, ускорилась суверенизация других республик. В российском руководстве вовсю шли разговоры о заключении прямых двусторонних соглашений об экономическом сотрудничестве с республиками Прибалтики. "

Таким образом, столь подробный политико-юридический анализ дает нам основание утверждать, что принятие 1 съездом народных депутатов России Декларации о ее государственном суверенитете и способствовавшее этому избрание Б.Н. Ельцина Председателем ВС РСФСР серьезно поколебали устои единого государства в цементирующей его республике.

В результате в Платформе ЦК КПСС к XXVIII Съезду партии (уже в 1990г.) появляется принципиально новая, на наш взгляд, установка. Акцент делался на договорном принципе создания единого государства. При этом союзные республики назывались суверенными государствами, добровольно делегирующими Союзу четко определенные функции (курсив мой - Д.М.). Тем самым высший партийный орган фактически провоцировал принятие республиками документов о суверенитете. Теперь уже речь шла об ССГ - Содружестве Суверенных Государств.

Летом 1990 г. развернулась деятельность по подготовке договора на уровне рабочих групп. Республики и их руководство не мог не вдохновлять тот факт, что именно им отводилась ведущая роль в составлении проектов. В итоге при разработке Союзного договора было использовано 7 проектов. Известно, что самый первый его проект был готов уже к августу 1990 года.

На 4 Съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 г. принято Постановление по общей концепции Договора. Проект его в целом базировался на принципах федеративности. К ним отнесем: 1) устройство высших органов власти (ст. ст. 10-18); 2) разделение полномочий Центра и республик по трем сферам компетенции со значительными правами и Союза, и республик (ст.ст.5,9); 3) республики имеют свои органы госвласти. Некоторые сомнения вызывают пункты о федеральной собственности (ст.7) и союзном бюджете (ст.8), ставящие Союз в некоторую зависимость от республик.

Но в главном федеративная основа государства сохранялась. В упомянутом Постановлении подчеркивалось, что обновленный Союз должен основываться на принципах, изложенных в декларациях о суверенитете республик и даже автономий. Это положение непостижимо увязывалось с требованием соблюдать союзные Конституцию и законы до подписания Договора. А ведь выше на примере России уже показывалось, как нарушался этот подход.

В итоге же судьба Союзного договора становилась весьма неопределенной, а подготовка мартовского референдума 1991 года проводилась в изначально невыгодных для Центра условиях, определивших в конечном счете его политическую безрезультатность.

Оценки итогов референдума различаются. В Постановлении Верховного Совета СССР по этому вопросу органам государственной власти однозначно предписывалось руководствоваться данными итогами и дать заключение о соответствии Конституции СССР законодательных актов республик.

М.С. Горбачев убежден, что результаты явно свидетельствовали в поддержку сохранения обновленного, но всё-таки единого государства-федерации. Он даже отказывался "отпустить" республики в беседе с госсекретарем США Д. Бейкером, несмотря на рекомендации последнего. Однако он же вынужден был признать, что республики сумели провести свои вопросы, которые по сути ослабляли СССР, и добились успеха.

Сам М. Горбачев приводит тревожную цифру: положительный ответ на вопрос союзного референдума по стране дали 76%, а по России -71,34% - пусть на несколько процентов, но всё же меньше.

В то же время существовала реальная опасность раскола населения в республиках со значительным нерусским населением, на что внимание М. Горбачева обращалось еще до референдума.

То, что произошло 23 апреля 1991г. - подписание 9 руководителями республик и Президентом СССР совместного Заявления - оценивается по-разному. М. Горбачев видит в этом документе воздействие результатов референдума 17 марта, начало консолидации радикалов и Центра, некоторое ослабление общественного движения. Это справедливо в том отношении, что в Заявлении четко предписывалось следовать итогам референдума и соблюдать законы. Но на лицо и уступки радикальным силам. Ведь в Заявлении не говорилось об СССР именно как о социалистическом государстве, республики же объявлялись суверенными государствами. В этом вполне можно усмотреть отход от решений референдума. Поэтому особую значимость приобретал сам процесс подготовки Союзного договора.

Но союзный Президент поставил себя в такую ситуацию, когда создание "чистой" федерации стало едва ли возможным из-за оппозиции республик. По мнению его советника Г. Шахназарова, начало Новоогаревского процесса свидетельствовало, что Горбачев не может управлять без республик.

И хотя Центр стремился к федеративности, в итоге помощник Президента вынужден был признать, что в проекте сочетаются признаки федерации и конфедерации. Так постепенно осуществлялся отход от главного итога референдума 17 марта.

В этих условиях неоднозначного отношения к проекту Союзного договора прогремели неожиданные для многих события 19-21 августа, недостаточно обоснованно называемые в исторической литературе августовским путчем, государственным переворотом.

Так, в исследованиях подчеркивается, что на 20 августа намечалось подписание Союзного договора. Но удивительно, что на этом ста-

вится точка и не делается попытка проанализировать текст Договора и условия его подписания.

Единственной причиной называется субъективное стремление ряда союзных руководителей сохранить свои посты, утрачиваемые ими после 20 августа. Толчком к этому, по мнению ряда авторов, становилась подслушанная беседа М. Горбачева с лидерами России и Казахстана Б. Ельциным и Назарбаевым 29-30 июля, в которой шел разговор о кадровых перестановках.

Однако необходимо выявить более глубокие, объективные причины событий и вспомнить основные фрагменты обстановки тех дней.

До 15 августа текст проекта Договора оставался неизвестным широкой общественности, пока его не опубликовали "Московские новости", отметив, что публикуемый документ хранится в секрете. При этом подчеркивалось, что "общественное обсуждение определяющего судьбу миллионов людей (подчеркнуто мной -Д.М.) документа должно начаться как можно раньше". Председатель КГБ В. Крючков, глава правительства В. Павлов в один голос утверждают, что М. Горбачев в связи с публикацией "метал громы и молнии".

В чём же необходимость такой секретности, если с текстом знакомы все подписанты, т.е. руководители и Союза, и республик? Ведь 2 августа Горбачев выступал по ТВ с сообщением о подготовке Договора, хотя и тогда по тексту его прошелся вскользь. Ответ может быть только один - предотвращение нежелательного воздействия со стороны общественного мнения, у которого могли появиться как минимум вопросы по проекту.

Неудовлетворенность по этому поводу (на что тоже не обращается внимание исследователями) выражали союзные органы власти, прежде всего Верховный Совет (ВС) и Кабинет министров.

Рассуждения Президента СССР, что А. Лукьянов и Р. Нишанов как руководители ВС СССР делали замечания по проекту, еще не показывает степени учтенности этих предложений.

В юридическом смысле позиция ВС определенного Постановлении №2335-1 от 12июля 1991 г. В нем в принципе поддерживается необходимость подписания Союзного договора, но при соблюдении следующих условий. Первое -"соответствующая доработка" проекта. Второе - подписание на Съезде народных депутатов

СССР полномочной союзной делегацией в составе руководителей союзных органов власти (п.п. 1,2 Постановления). Постановление ВС как высшего органа законодательной власти было проигнорировано Президентом СССР, т.к. подписание Договора планировалось осуществить в два этапа, по степени готовности республик. Состав же союзной делегации так и не был сформирован. (Важная деталь - хоть мы и говорим для краткости, что Договор собирались подписать 20 августа, точнее было бы выразиться, что он лишь открывался для подписания).

Не менее важен вопрос о смысле замечаний ВС СССР, также указанных в анализируемом Постановлении. Основываясь на необходимости учета итогов референдума 17 марта о сохранении СССР как федерации, ВС свел суть замечаний именно к усилению федеративных начал. Анализ текста Договора сводится к следующему.

Целый ряд положений этого документа свидетельствуют о том, что о федеративном характере государства говорить не приходилось.

Ведь в новом проекте сокращалась сфера полномочий Союза - из его ведения изымались вопросы принятия федеральной конституции (ст.9), часть функций в военной сфере. Осуществлялся и отход от итогов референдума 17 марта. Это проявилось уже в названии нового Союза, из которого исчезало слово "социалистический".

Некорректной выглядит формулировка о том, что образующие Союз государства обладают "всей полнотой политической власти". Что же в этом случае, спрашивается, оставлялось Союзу?

То же можно сказать и о норме Договора, согласно которой "государства, образующие Союз, являются полноправными членами международного сообщества". Оговорка Горбачева, что речь идет об установлении республиками не дипломатических отношений, а дипломатических связей с другими государствами в тех политических условиях, конечно, не имела никакого значения. А ведь даже помощники Президента убеждали его в необходимости сохранения внешней политики за Союзом.

Что касается устройства нового Союза, то отметим пункт о добровольном членстве государств в Союзе. Это вполне можно трактовать и как право свободного выхода из состава единого государства, что в целом нехарактерно для современных федераций.

Федеративные принципы нарушались и во втором разделе Договора в вопросе разграничения полномочий Союза и республик. Так, вопреки мировой практике в сферу их совместного ведения попадала военная политика (ст.6). Статья 8 относила землю, недра, воды и другие природные ресурсы к исключительному ведению республик, фактически лишая Союз собственности. А статья 9 ставила под большое сомнение наличие у Союза собственной налоговой системы, т.к. процент налоговых отчислений в союзный бюджет определялся по согласованию с каждой республикой, да еще по представлении Союзом статей расходов. Есть сведения, что даже такой вариант ст.9 был изменен по требованию Б. Ельцина на вышеупомянутой встрече 29-30 июля 1991 г. Слова об уплате налогов республиками в бюджет Союза были вовсе убраны, а М. Горбачев пообещал после подписания Договора передать в собственность России союзные предприятия, находящиеся на ее территории. При этом контроль за расходованием союзного бюджета осуществлялся участниками Договора, т.е. в первую очередь, теми же республиками. Союзный ВС не соглашался и с п. 11 Договора об иерархии союзных и республиканских законов (п. 3 Постановления ВС СССР от 12.07.91).

Несмотря на то, что Договор согласно ст.23 должен был получить одобрение высших органов власти государств-участников Договора, в той же статье говорилось о вступлении его в силу с момента подписания. Этим предполагал воспользоваться, в частности, Б.Ельцин, заявивший, что после 20 августа никакие союзные органы действовать не будут и заседание Совета Федерации, намеченное Горбачевым на 21 августа, состояться не может. Это ставило под вопрос не только реализацию Договора, но даже подписание его рядом республик на 2 этапе.

Впрочем, не во всём с критиками проекта Договора можно согласиться. Так, В.Крючков не одобряет положение о приоритете норм международных документов о правах человека и общепризнанных норм международного права над внутренним законодательством. Но такой подход в современной конституционной практике является общепринятым. Правда, суть анализа это не меняет.

Отдельные результаты проведенного исследования текста Договора воплощены в заявлении Председателя ВС СССР А. Лукьянова, обнародованном 19 августа, но написанным еще 16 августа.

Не менее важно добавить, что по проекту Союзного договора высказался и Кабинет министров. Но и его реакция, мягко говоря, не сводилась к одобрению документа. В письме В. Павлова М. Горбачеву от 10 августа, в решении Президиума Кабинета министров СССР от 17 августа также высказан целый ряд сходных замечаний. Эксперты-юристы Кабинета министров и Министерства юстиции вообще сделали справедливый, на наш взгляд, вывод, что данные замечания "ставят под сомнение правовую значимость самого Договора". Речь, по мнению экспертов, не идет даже о конфедерации, а сам Договор предполагает уничтожение СССР. Сходную оценку проекта дала в своем Заявлении и группа ученых - экономистов, историков, юристов в июле 1991г.

Таким образом, подготовленный к 19 августа 1991 г. проект нового Союзного договора фактически подрывал основы единого федеративного государства. Создание в этих условиях не предусмотренного Конституцией СССР органа - Государственного Комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) - и ускорение процессов дезинтеграции в период с августа по декабрь 1991г. является предметом особого исследования.

Приведенный здесь анализ некоторых аспектов реформирования СССР может быть поучителен для нынешних российских лидеров в том смысле, что даже Конституции ряда республик в составе РФ и уставы некоторых субъектов содержат целый ряд положений, ставящих под сомнение федеративные основы российского государства. Это относится к провозглашению суверенитета (все республики, кроме Ингушетии и Калмыкии), декларированию положений о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха (Якутия)), о приостановлении Конституции РФ и федеральных законов на территории республики в составе РФ (Республика Тыва). Эти и другие примеры только повышают актуальность изучения неудачного опыта преобразования национально-государственных основ СССР в 1990-91гг.