КАЖДЫЙ МОЖЕТ УЧАСТВОВАТЬ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

С. В. АНДРЕЕВ - заведующий кафедрой права Академии труда и занятости, профессор, действующий член Академии юридических наук, помощник депутата Государственной Думы
Б. ЗБЫШКО - консультант Государственной Думы, кандидат экономических наук

Провозглашение России демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления Конституцией Российской Федерации 1993 года никак не означает единовременного превращения ее в правовое государство.

Правовая основа, оставшаяся от СССР и РСФСР не отвечала новым задачам реформирования российского общества. Возникла острая необходимость ее обновления.

В условиях новых основ конституционного строя, реализации на практике принципа разделения властей ведущая роль в законодательном процессе принадлежит по праву парламенту. В нашей стране его роль выполняет Федеральное Собрание Российской Федерации.

Отвечающее требованиям экономических рыночных преобразований и становлению российского федерализма правотворчество делает по истине первые шаги. Это в определенной мере подтверждается качеством принимаемых законов и их "работоспособностью" в реальной жизни.

Необходимость рассмотрения в этой связи законодательного процесса Российской Федерации в переходный период, выявления некоторых его особенностей и проблем, возможностей участия в правотворчестве широких слоев населения представляются актуальными и обусловили выбор темы настоящей статьи.

Целью статьи является рассмотрение правовых основ и системы органов законодательного процесса, а также описание стадий внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение и возможность участия в этом процессе каждого гражданина России.

Законодательный процесс представляет собой систему подготовки, внесения, рассмотрения, принятия и введения в действие закона.

Эта система включает совокупность мероприятий различных уполномоченных органов и представителей по обеспечению государства законами.

Слова "законодательный" и "законодательство" представляются однокоренными, чего нельзя сказать по существующим подходам к их трактовке. В учебнике "Государство и право" С. С. Алексеева под законодательством понимается "совокупность законов, действующих в стране". Большинство же источников учебной литературы под термином "законодательство" подразумевают не только совокупность законов, а и иные нормативные правовые акты. Нам представляется актуальным выбрать более подходящее понятие указанного термина. Во-первых, это необходимо для выработки единых подходов к раскрытию темы статьи. Во-вторых, рано или поздно, по мнению авторов статьи, в учебной, научной и популярной литературе будет найден единственно правильный вариант толкования данной категории.

В настоящей статье в качестве исходной принята формулировка Алексеева, в которой под законодательством понимается совокупность законов. Другие нормативные и правовые акты включены в правовую систему в качестве "иных нормативных правовых актов". Статья 10 Конституции Российской Федерации регламентирует разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, что недвусмысленно говорит о прерогативе законодательной власти в области законотворчества. Это суждение подтверждается также и в статье 94 Конституции.

По своей сути законодательный процесс - это технология, четко регламентированный алгоритм, последовательность творения законов. Законы, появляясь на свет, включаются в систему действующего законодательства. Сам процесс разработки и принятия законов еще называют законотворчеством, правотворчеством. Хотя правотворчество по логике гораздо шире так как влючает также и разработку нормативных и правовых актов в различных органах власти, организациях на всех уровнях: федеральном, субъектов Российской федерации и местного самоуправления. Законотворчество тесно связано с правотворчеством. Закон - часть правовых норм, но главная, имеющая вьющую юридическую силу.

Законодательный процесс представляет собой сложную систему подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, и включения в действие закона.

В этом процессе участвуют уполномоченные на законотворческую деятельность государственные органы и лица. Монопольной компетенцией на принятие федеральных конституционных и федеральных законов обладает вьющий законодательный (представительный) орган Российской федерации - Федеральное Собрание - парламент России и непосредственно народ путем референдума. В субъектах Российской Федерации аналогичной монополией обладают высшие представительные и законодательные органы субъектов и население субъекта. Нужно при этом иметь в виду, что высший представительный и законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание, его палаты, - наряду с принятием законов, могут принимать и постановления, заявления, регламент, в том числе касающиеся организационных вопросов.

Президент Российской Федерации в соответствии со статьей 84 Конституции Российской Федерации (пункты "в", "г" и "д") участвует в законодательном процессе непосредственно назначением референдума, внесением в Государственную Думу законопроектов, подписанием и обнародованием федеральных законов.

К участникам законодательного процесса относятся и субъекты права законодательной инициативы, отнесенные к таковым в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации;

Под законодательной инициативой подразумевается закрепленное в Конституции Российской Федерации право определенных субъектов на предложение об издании закона и на внесение его и соответствующего законопроекта в законодательный орган. Право законодательной инициативы вызывает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение субъекта права законодательной инициативы и внесенный законопроект. За законодательным органом закреплено право принятия или отклонения законодательной инициативы.

Правом законодательной инициативы (в соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации) пользуются: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения.

Законодательная инициатива может содержать законопроект по правовому регулированию новой (ранее не урегулированной законом) сферы общественных отношений, внесению изменений и дополнений в действующий закон, а также отмены определенных частей или действующего закона в целом.

В процессе жизнедеятельности у любого субъекта правовых отношений, не обладающего правом законодательной инициативы, могут вполне обоснованно возникнуть предложения по внесению изменения, дополнения или нового законопроекта. В этом случае автор, предлагающий изменение, дополнение или новый текст законопроекта может реализовать свой замысел, воспользовавшись правом избирателя через обращение к "своему" депутату Государственной Думы или члену Совета Федерации в выборах которых он принимал участие. Можно также обратиться и к иному субъекту права законодательной инициативы, например, в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации: Однако первый вариант представляется более надежным и менее длительным по процедуре внесения инициативы в Государственную Думу.

Практика показывает, что наиболее часто в Государственную Думу с предложениями обращаются профсоюзные органы и организации, не обладающие правом законодательной инициативы по действующей Конституции Российской Федерации.

Внесение законопроектов в Государственную Думу, четкая регламентация круга субъектов права законодательной инициативы упорядочивает сам процесс разработки, оформления и внесения законопроектов в систему законодательных органов.

При этом Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 104) четко определяет "адресат" субъектам для внесения законодательной инициативы. Таковым является Государственная Дума, а не скажем, Совет Федерации, Президент Российской Федерации или Правительство России.

Значимым аспектом процедуры внесения законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации является ее неоднозначность. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (см.: часть 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Регламентом Государственной Думы федерального Собрания -парламента Российской Федерации (далее - Регламент) конкретизирован порядок внесения законопроектов в Государственную Думу.

Так, статья 104 Регламента оговаривает формы внесения законодательных инициатив. Таковыми могут быть законопроекты и поправки к законопроектам;

законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционньх законов и федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу;

предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРЦИИ

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЧЛЕНЫ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

В качестве необходимого условия внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление самого текста законопроекта, обоснования его актуальности, целей, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия.

Кроме того в едином пакете должны быть представлены справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования, перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие вносимого законопроекта, предложения о разработке нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона, а также финансово-экономическое обоснование дополнительных материальных и иных затрат.

Регламентом определен порядок направления законопроектов на заключение в Правительство Российской Федерации, а также получения дополнительной информации. В 106 статье Регламента дается полный перечень положений, которые должныбыть включены непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта. На рисунке изображена система органов обладающих правом законодательной инициативы.

Этап внесения законопроекта в Государственную Думу завершается его регистрацией и принятием к рассмотрению.

Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям федерального законодательства, касающимся порядка подготовки законопроектов и Регламента, или не представлены необходимые материалы, такой законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту.

С момента регистрации законопроекта и сопроводительна материалов в Государственной Думе начинается второй этап или стадия законотворческого процесса

рассмотрение или обсуждение законопроекта. Обычно на этом этапе различают первое, второе и третье (за исключением некоторых типов законопроектов) чтения. Однако в реальной жизни этому этапу предшествует кропотливая продолжительная работа над законопроектом в соответствующем комитете палаты, который назначается Советом Государственной Думы.

Этот этап можно назвать периодом предварительного рассмотрения законопроекта.

Порядок подготовки и рассмотрения законопроектов определяется ответственным комитетом Государственной Думы самостоятельно на основе федерального законодательства и Регламента.

В комитете, как правило, формируется рабочая группа, а если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, то ими может быть образована совместная рабочая группа.

Состав рабочей группы определяется с учетом специфики законопроекта и максимального представительства от заинтересованных органов. Включаются в состав рабочей группы депутаты Государственной Думы из числа которых назначается докладчик по законопроекту на заседании комитета и в ходе рассмотрения его на пленарном заседании Государственной Думы, а также представитель субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

В случае если по одному и тому же вопросу имеется -более одного законопроекта, они. рассматриваются ответственным комитетом одновременно (ст. 110 Регламента).

Если законопроектом предусмотрено регламентация предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренных статьей 72 Конституции Российской Федерации, то он направляется субъектам права законодательной инициативы для дачи предложений и замечаний, как правило для этого устанавливается месячный срок. Кроме того, законопроект направляется на заключение в Правовое управление Государственной Думы, а в случае предусматривающихся затрат - и в Правительство Российской Федерации на заключение. Решение о рассылке законопроекта в субъекты права законодательной инициативы принимает Совет Государственной Думы на основании внесенных ответственным комитетом предложений. В перечень рассылки могут включаться различные научные и иные экспертные организации. Например, законопроекты, направленные на регулирование социально-трудовых отношений, рассматриваемые комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике, как правило, направляются для дачи предложений и замечаний в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 112).

Регламентом (статья 112) определяется порядок проработки законопроекта в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы. Полученные от субъектов права законодательной инициативы и иных органов и организаций предложения и замечания рассматриваются и обобщаются рабочей группой в ответственном комитете. Рабочая группа вносит предложения на рассмотрение комитета.

По результатам обсуждения представленных рабочей группой предложений комитет выносит решение о дальнейшем рассмотрении законопроекта: если актуальность данного законопроекта обоснована и не вызывает сомнений, а его содержание отвечает концептуальному замыслу авторов, то законопроект рекомендуется, с представлением положительного заключения комитета, Совету Государственной Думы для рассмотрения его на пленарном заседании в первом чтении.

Если же законопроект ответственным комитетом, в процессе обсуждения поступивших предложений и замечаний, не поддерживается, то комитет вносит его в Совет Государственной Думы с предложением включить в повестку для рассмотрения на пленарном заседании в первом чтении с приложением своего заключения о неподдержании законопроекта.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы происходит открыто и может освещаться средствами массовой информации, что предусмотрено в статье 113 Регламента.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом Государственной Думы в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думой. При этом комитет может внести предложения о приглашении лиц на рассмотрение законопроекта Государственной Думой.

На этом завершается этап предварительного рассмотрения законопроектов и начинается стадия рассмотрения их в первом чтении.

Граждане, желающие внести конкретные предложения по совершенствованию действующих федеральных законов или новые законопроекты, могут воспользоваться рекомендациями данной статьи, а также обратиться за конкретной консультацией к "своему депутату" или его помощнику по работе в избирательном округе.

Становление российского федерализма в условиях реформирования экономических отношении нуждается в адекватном правовом регулировании с одной стороны, а с другой - в то же время, обогащает правотворческий процесс.

Ограниченность статьи не позволила раскрыть законодательный процесс в полном объеме. Однако, рассмотрение начального этапа, каким является внесение и предварительное рассмотрение на уровне подразделения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации свидетельствует о сложности и многогранности законопроектной деятельности.

Участие в законотворческом процессе высокопрофессиональных, компетентных, инициативных граждан непременно будет способствовать совершенствованию правовой основы социально-экономических, политических и иных направлений реформирования российского общества.