К концепции развития законодательства в сфере национальных отношений

Ю. Д. Дубровин

Заместитель руководителя аппарата комитета
Государственной Думы по делам национальностей,
кандидат юридических наук.

1. Конституция Российской Федерации определила принципы национальных отношений. Эти принципы нашли свое дальнейшее развитие в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Однако состояние этих отношений, тем не менее, вызывает серьезную озабоченность в обществе, поскольку для дальнейшего совершенствования национальных отношений в России необходимо создание соответствующей правовой базы. Немаловажную роль в этом могла бы сыграть концепция развития законодательства в сфере национальных отношений, то есть совокупность взглядов, принципов и • приоритетов в законотворческой деятельности федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой важнейшей для многонациональной России сфере общественных отношений.

2. Одной из причин неупорядоченности национальных отношений является то, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в своей законотворческой деятельности в сфере национальных отношений не соблюдают основополагающие нормы действующей российской Конституции, нарушая тем самым принципы правового государства. Поэтому необходимо разработать и принять федеральный закон, устанавливающий механизм юридической ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за нарушение конституционных предписаний о национальных отношениях.

3. Россия является федеративным государством. Однако в отличие от федераций, построенных в основном по территориальному принципу Российская федерация сформировалась как асимметричная, т. е. строится не только по территориальному принципу, но и по национально-государственному и национально-территориальному принципам. И хотя Конституция Российской Федерации впервые отказалась от юридических различий в статусе субъектов Российской Федерации, что приводило в прошлом к необоснованным различиям в объеме их прав, установив, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой субъекты Российской Федерации равноправны, однако в законодательстве и на практике это равноправие до конца не достигнуто. Правовое неравенство субъектов Российской Федерации нередко является питательной средой национализма. Поэтому необходимо принять федеральные законы о субъекте Российской Федерации, в том числе об автономной области и автономном округе.

Несмотря на провозглашенное равноправие субъектов федерации, тем не менее, остается нерешенным вопрос о статусе автономного округа и автономной области, поскольку они продолжают оставаться в составе краев и областей. Отсутствие федерального закона об отношениях автономной области и автономного округа с краем (областью) создает определенные трения в национальных отношениях.

4. В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта федерации определяется конституцией или уставом. Однако развитие федеративных и национальных отношений может привести к изменению статуса субъекта Российской Федерации, который определяется конституцией или уставом. Механизм такого изменения должен быть предусмотрен федеральным конституционным законом.

5. Обращаясь к истории российского федерализма, нельзя забывать, что длительное время имелась необходимость предоставления нерусскому населению дополнительных возможностей для его развития, включая более высокие темпы роста их материального и культурного благосостояния, с тем, чтобы в стране был обеспечен единый, отвечающий современным требованиям уровень развития в сферах экономики, культуры, социального обеспечения.

За прошедшие десятилетия эта задача была в основном достигнута. Вместе с тем националистически настроенные элементы в отдельных национальных регионах продолжают настаивать на дополнительных привилегиях лицам, принадлежащим к отдельным народам и этническим группам, посягая этим на принципы равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, места жительства, отношения к религии и др.

Стремление односторонне повысить статус отдельных народов или даже всего населения отдельных субъектов Российской федерации, в котором они проживают, посягает на принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью.

6. Вместе с тем имеется необходимость в защите прав национальных меньшинств. Принятый Государственной Думой федеральный закон "О национально-культурной автономии" не решает полностью проблем национальных меньшинств. Поэтому вопрос о разработке закона о национальных меньшинств не снимает с повестки дня разработку закона “О национальных меньшинствах”.

7. Конституция России обязывает федерацию и ее субъектов защищать исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических общностей. Однако до настоящего времени не принят федеральный закон "О коренных малочисленных народах Российской Федерации", что в свою очередь задерживает принятие целой серии федеральных законов, направленных на создание комплекса мер по сохранению и развитию коренных малочисленных народов России, защите их исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Например, федеральные законы об общинах, о национально-территориальном самоуправлении, о традиционном природопользовании и др. А также задерживает принятие соответствующих законов субъектами Российской Федерации.

8. Для регулирования национальных отношений большое значение имеет развитие законодательства в социально-культурной сфере. Особенностью законодательства в этой сфере является непосредственное обращение к человеку, закрепление и определение его прав, обеспечивающих его духовное, физическое и социальное развитие.

Поскольку социально-культурное законодательство носит отраслевой характер (законы "Об образовании", "О языке", "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". "Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте", "О здравоохранении" и т. п.) и отличается большой степенью децентрализации, то представляется необходимым на уровне федерации принимать Основы законодательства. В Основах или других актах этой сферы в первую очередь должны регламентироваться права и свободы человека в соответствующей сфере и устанавливаться гарантии их осуществления. Возникает при этом проблема определения объема прав граждан, регулируемых в актах субъектов Федерации. Следует ли последним закреплять права, уже определенные центром, либо, не дублируя их, регламентировать только права граждан, обусловленные национальными особенностями, либо "повышать стандарт" за счет дополнительных гарантий?

Думается, что следует во всех случаях (даже не дублируя права) ссылаться на те статьи федеральных законов, которые их закрепляют, а потом устанавливать и гарантировать права, обусловленные национальными особенностями с тем, чтобы субъекты федерации имели достаточный простор для нормотворчества и развития Основ.

9. В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные акты субъектов Федерации издаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. В то же время можно наметить несколько тенденций, по f которым может развиваться законодательство субъектов Федерации, в том числе по национальным вопросам:

повышение гарантий, установленных федеральным законодательством; конкретизация положений федерального законодательства; осуществление собственного правового регулирования, но с учетом федерального законодательства и не противоречащее ему. Значительную помощь субъектам Российской Федерации в издании собственных актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации, в том числе и в сфере регулирования национальных отношений, может оказать создание модельных (рекомендательных) актов.

10. Важное значение для регулирования национальных отношений является воссоздание и сохранение всего того, что определяет данный народ как разновидность этноса. Не последнюю роль в этом, по нашему мнению может сыграть обычное право, то есть законодательное дозволение применять нормы обычая в различных сферах жизни этносов, населяющих Российскую Федерацию. Предусмотреть, например, в законодательстве о судоустройстве Российской Федерации раздел (главу) о судах обычного права и их месте в судебной системе России либо принять отдельный федеральный закон о судах обычного права.

11. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 150 различных этносов. По сравнению с предыдущими периодами истории страны количество этносов увеличилось. В немалой степени этому способствовала нынешняя Конституция, закрепившая право каждого свободно определять и указывать свою национальную принадлежность. В связи с этим остро встает проблема этнической идентичности. Решению этой проблемы могла бы способствовать разработка законодательства об этнологической экспертизе.

12. В последние годы международным сообществом принят ряд документов по национальным проблемам. В частности, Декларация ООН 1992 года о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, Рамочная Конвенция Совета Европы 1994 года по защите национальных меньшинств, которую в 1998 году ратифицировала Государственная Дума, Конвенция стран СНГ 1994 года об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и др. В соответствии "'с Конституцией Российской федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской федерации являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, при регулировании национальных отношений возможно использование норм международного права. Однако до настоящего времени законодательного механизма использования этих норм не установлено.

13. Происходящий в российском поли этническом обществе процесс национального самосознания имеет, помимо положительных, свои отрицательные моменты. Это выход на арену политической жизни националистических элементов и движений, преследующих свои узкокорыстные цели путем разыгрывания национальной карты. Во вне это проявляется в виде деяний совершаемых публично или с использованием средств массовой информации и направленных на возбуждение национальной вражды, унижение национального достоинства, пропаганды исключительности или превосходства одной нации над другой. К сожалению как показали недавние события для пресечения подобных действий необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, предусматривающего усиление ответственности за подобные деяния.

14. Разработка концепции развития законодательства в сфере национальных отношений должна помочь определиться в правоприменительной практике с некоторыми специфическими для национальных отношений понятиями: