Этнополитический фактор в развитии

российского федерализма

У. Е. Темиров
Руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по делам национальностей,
Академик Международной Академии информатизации, кандидат экономических наук.

Одной из приоритетных проблем над которыми работает Государственная Дума является учет этнополитического фактора в развитии российского федерализма. Данная проблема затрагивалась на всех 14 парламентских слушаниях Государственной Думы, проведенных за последние четыре года. Наиболее полно этот вопрос рассматривался в январе 1998 года на парламентских слушаниях по теме: " Республики в составе Российской Федерации:

правовой статус и перспективы развития " и 16 ноября с. г ., по теме " О концепции к разработке государственной программы национально - культурного развития русского народа ".

Участники этих слушаний проявили немалый разброс мнений по данной проблеме. И это вполне закономерно потому, что идет поиск оптимального варианта как обустроить современный демократический российский федерализм. Между тем, если говорят о точке зрения подавляющего большинства участников парламентских слушаний, то она сводится к отходу от крайностей унитаризма и конфедерации, и к консолидации вокруг основополагающих положений Конституции Российской Федерации закрепляющих юридические нормы функционирования российского федерализма.

Конечно, можно и нужно спорить о недостатках Конституции, но очень важно помнить непреложную истину " не навреди ". Почему? Потому, что нет предела совершенствованию. И в мировой практике нет образцовых примеров Федерализма, пригодных ко всем странам и народам и на все случаи жизни. Каждая страна исходя из своих исторических, демографических, экономических, географических, этнических и других факторов, применяет ту или иную форму федерализма с большим или меньшим делегированием центром полномочий своим субъектам Федерации.

При этом надо иметь в виду каковым является данное государство: мононациональным как Австрийская республика или Федеративная Республика Германии. Многонациональными как Индия, Китай и наша Российская Федерация и другие страны. Вполне понятно, что в первом случае этнический фактор не играет существенной роли, а во втором не возможно в строительстве Федеративного государства не учитывать этнический фактор. Именно вокруг вопроса как учитывать этнический фактор в создании новой демократической Российской Федерации разворачивается сегодня основная дискуссия.

Одним кажется неправильным существование согласно Конституции в составе Российской Федерации суверенных республик и настаивают на губернизации России с одновременной ликвидацией республик вместе с автономными округами и автономной областью. Другие, как Президент Калмыкии позволяют себе непродуманные провоцирующие оппонентов заявления о возможности выхода своей республики из состава Российской Федерации.

Наша точка зрения, сложившаяся на основе широкого обмена мнениями на парламентских слушаниях и в процессе разработки федеральных законодательных актов, состоит в том, что российский федерализм уже состоялся. Он закреплен действующей Конституцией Российской Федерации, которая включает в себя основные положения федеративного • договора, заключенного в 1992 году всеми субъектами Федерации ( за исключением Татарстана и Чеченской республик ) с федеральным центром в самый драматический период реформирования российской государственности.

Сейчас наша задача состоит в том, чтобы определить в чем национальная политика демократической России ( начало которой положил Федеральный договор 1992 года и Конституция 1993 года ) должна отличаться от политического курса в этой сфере как царской империи, так и советского периода. Каковы же могут быть составляющие ее элементы, которые в свою очередь будут определять характер нашей Федерации? Об этом достаточно аргументировано сказано в статье Зорина В. Ю. в десятом номере журнала " Свободная мысль " за 1996 год.

Соглашаясь с точкой зрения автора наша национальная политика должна впитать в себя такие важнейшие положения:

Во - первых, полноправными субъектами национальной политики должны быть в одинаковой мере все без исключения российские этносы, как имеющие, так и не имеющие свои национально - государственные и национально - территориальные образования в лице их государственных и общественных представительных структур всех уровней.

Во - вторых, государственно - образующими народами Российской Федерации являются в равной степени все нации и этнические группы страны, что конечно, не преуменьшает исторической роли русского народа как собирателя российских земель и первосоздателя общего государства. Ведь без других государство образующих народов мы будем иметь могучую Русь, но никак не великую Россию.

В - третьих, среди субъектов национальной политики, естественно, должен быть представлен и федеральный центр, но лишь в пределах, переданных ему членами Федерации полномочий. Только эти ограничительные рамки способны предотвратить узурпацию центром всей полноты полномочий в национальной политике, как это случилось на предыдущем, советском этапе истории страны.

И в - четвертых, формы организации национальной жизни в демократической Российской Федерации, исходя из общепризнанных демократических принципов равноправия и самоопределения народов, должны носить двухуровневый характер: национально - государственные и национально - территориальные образования ( республики и округа ) должны дополняться национально - экстерриториальными общественными объединениями ( национально -. культурная автономия ). Только такое построение Федерации, когда ее государственные начала органически сочетаются с общественными, сможет обеспечить ей нормальное функционирование, упрочить условия для межнационального мира и согласия. Эти положения опробованы жизнью и они практически уже претворяются.

Еще. Наверное нет необходимости говорить о том, что межнациональные отношения и прочность российского федерализма во многом определяется национальным самочувствием самого большого этноса, составляющего 83 процента населения России, - русского народа.

Участники состоявшихся 16 ноября 1998 года парламентских слушаний Государственной Думы были едины в оценке того, что русский народ в прошедший период истории за счет экономических и собственных этноресурсов сыграл выдающуюся роль в деле социально - экономического и национально - культурного подъема других народов России и бывшего СССР. А в настоящее время он сам оказался в критической ситуации: 25 млн. русских или каждый пятый оказались за пределами Российской Федерации. Из - за неблагоприятных социально - экономических и демографических ситуаций численность русских сокращается. В странах СНГ русские поставлены в неравное положение в области языка, образования, доступа к собственности и во властные структуры. Вызывает тревогу в целом и состояние русской культуры, до сих пор нет и правовых актов в полной мере защищающих права беженцев и вынужденных переселенцев из стран СНГ и внутри России.

Все это вместе взятые порождают среди русской общественности идею создания русской республики в составе Российской Федерации. Что можно сказать по этому вопросу? Конечно в идеале может быть это и заманчиво иметь русское государство и вокруг него сплотиться другим республикам и создать этническое федеративное государство. Между тем факт остается фактом, что поделить заново и вычленить русское государство из Российской Федерации практически невозможно. Русское население проживает во всех без исключения республиках, составляя в них значительный, а то и подавляющий удельный вес. Осуществление идей русской республики возможно только при двух условиях: первое, если аннулировать права республик в Российской Федерации и распространить суверенитет только одного народа на всей территории российского государства и второе - подтолкнуть Такой акцией самоопределившиеся республики в составе Российской Федерации к проведению этнической чистки.

Как первый так и второй путь взорвут ситуацию в области национальных отношений в Российской Федерации, приведут к всплеску державного и местного национализма, нескончаемым межнациональным конфликтам, что в конечном итоге завершится развалом нашей Федерации. И никакие силовые методы, на что надеются жириновцы и другие " большие специалисты " в области межнациональных отношений, не остановят этот процесс.

Нам думается, что решение проблем как русского этноса так и всех других этносов Российской Федерации, совершенствования и укрепления российской государственности лежит в осуществлении принципа " единство в многообразии ". Это означает, что мы должны руководствоваться, прежде всего, действующими правовыми актами:

Конституцией Российской Федерации, Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента, положениями Федеративного договора 1992 года, договорами федерального центра с субъектами федерации. В этих правовых актах фактически уже заложен указанный выше принцип.

Задача в процессе осуществления принципа " единство в многообразии " состоит в том, чтобы определить максимум и минимум полномочий федерального центра и субъектов федерации. Здесь много уже решено. Самое главное, как уже отмечено, состоялся российский федерализм и никто не может это оспорить. Но есть и проблемы, которые вызывают ожесточенные споры. В частности, такие, например, как несовпадение принимаемых субъектами федерации законов с федеральными законами, нерешенность проблем бюджетного федерализма, неясность методики, по которой ведется определение трансфертов, недостаточная ее привязка к взаимной ответственности по сбору налогов и выполнению федеральных программ, недостаточная открытость региональных бюджетов и другие.

Никто не против постановки и решения этих проблем. Важно только найти и договориться о принципах, порядке и методах их разрешения. Одним из важнейших принципов нахождения консенсуса в поисках оптимальных вариантов национального согласия и федеративного устройства Российской федерации, на наш взгляд, является деполитизация споров по этим проблемам, вывод национального фактора за пределы партийно - политического соперничества и личных амбиций в борьбе за власть.

Не надо думать, что даже в устоявшихся федеративных государствах статусы всех субъектов выстроены по ранжиру. В каждой стране есть свои проблемы. В ряде из них федерация построена на асимметричной, многовариантной основе, что не мешает им быть прочными государственными образованиями. Так, например, в США у штата Луизиана до сих пор сохранилось даже конституционное право на отделение, в ФРГ у Баварии и Саксонии имеются некоторые самостоятельные внешнеполитические функции, почему их называют не землями, а государствами, плюс к этому Бавария до сих пор не подписала еще федеративного договора.

Поэтому не следует драматизировать определенные недостатки де - юре и в образовании Российской Федерации и фактические названия наших субъектов федерации:

республика, край, область, автономная область, автономный округ. Важна суть. А она состоит в том, что все субъекты федерации согласно статьи 5 Конституции Российской Федерации равноправны как таковые и равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Между тем, имея определенную асимметричность в построении нашей федерации, она, в то же время, должна иметь свои объективные пределы. Правы те, кто придерживается точки зрения, что федерация остается настоящей федерацией, если существуют единство и целостность ее территории, верховенство федеральной конституции и законодательства, общая внешняя и оборонная политика, единая финансово - кредитная и таможенная системы и т. д. На сегодня за этими пределами вышел только Татарстан, провозгласивший приоритет своего законодательства над общероссийским.

Много споров вокруг вопросов о совместном ведении федерального центра и субъектов федерации. Путь преодоления этих споров, нам видится, в заключении двусторонних договоров. На сегодня более 40 субъектов заключили договоры с федеральным центром, в которых разграничили и каждая сторона определила свои полномочия. Несмотря на отрицательное отношение к этому процессу со стороны определенных политических сил, нам думается, что его надо продолжить.

Большой интерес представляет конференция, которая состоялась 27 ноября с. г. в Нальчике по проблемам учета этнополитического фактора в развитии российского федерализма. И это может быть и не случайно. Здесь на Северном Кавказе этнополитическая ситуация в сравнении с другими регионами России в силу объективных и субъективных причин, порожденных как в прошлом, так и в сейчас достаточно сложная и неоднозначная.

Высокая плотность населения, малоземелье в горных районах, обострение социальных проблем вследствие затяжного экономического кризиса, рост безработицы, слабая адаптированность населения к рынку и другие факторы усиливают заряд нестабильности в этом регионе.

Этому способствует и сохранившаяся в памяти некоторых народов историческая обида на репрессивную политику царизма в период Кавказской войны и массового изгнания их за границу, а также депортация сталинским режимом в 40 - х годах чеченцев, ингушей, карачаевцев, калмыков, балкарцев. Непреодолены еще последствия осетино - ингушского конфликта. Особую остроту ситуации на Северном Кавказе создает нерешенность проблем с чеченским кризисом.

Для разрешения этих проблем нужна государственная воля, нахождение консенсуса между народами Северного Кавказа, каждодневная согласованная последовательная работа всех ветвей федеральной власти и субъектов федерации.

Для этого в первую очередь, и это уже сделано Указом Президента Российской Федерации, образована Государственная комиссия по социально - экономическому развитию Северного Кавказа, куда вошли представители всех ветвей федеральной власти, а также представители властей республик, краев и областей данного региона. Эту идею поддержала Государственная Дума еще 2 сентября 1998 года в своем постановлении: " О ситуации, сложившейся в Республике Дагестан ",

В этом же постановлении предложено Правительству Российской Федерации поручить Комиссии, доработать в кратчайшие сроки и внести на свое рассмотрение проект Концепции государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе. Такая Концепция должна включить в себя политические, государственно - правовые механизмы ее реализации. Они должны быть направлены на разрешение назревших задач в области социально - экономической сферы, внешней политики, информационной политики, проблем диаспор и " разделенных " народов, беженцев и вынужденных переселенцев, русского населения в регионе, репрессированных народов, казачества, преодоления последствий осетино - ингушского конфликта, урегулирования ситуации в Чеченской Республике.

Будет вполне оправдано проведение парламентских слушаний Государственной Думы по проекту - данной Концепции. На них можно еще раз обратить особое внимание обратить на специфику федеративных отношений на Северном Кавказе, обусловленную высокой полиэтничностью региона, которая заключается в том. что эти отношения воспринимаются зачастую не столько как собственно нормы права, сколько как правовое оформление этнических отношений. Иначе говоря, сами этносы ощущают себя " субъектами права ". И это накладывает рельефный отпечаток на политическую и государственную жизнь северокавказских субъектов Федерации. И в случае несовпадения национальных интересов тех или иных этнических групп и интересов субъекта Федерации возникает конфликтная ситуация. Отсюда вопрос представительства народов, этнических групп в органах власти и управления здесь приобретает особую остроту.

Эта реальность уже начинает находить отражение в государственно - правовом устройстве ряда республик. Между тем это еще не учитывается во многих случаях из - за сопротивления в Центре и на местах. Поэтому федеральному Центру следует не критиковать, а поддерживать стремление субъектов Федерации Северного Кавказа максимально учитывать в своем законодательстве национальный фактор для обеспечения должного представительства в органах власти и управления.

Другим рычагом и подспорьем в учете интересов проживающих здесь дисперсно - этнических меньшинств в области языка, культуры, образования, может стать Федеральный закон " О национально - культурной автономии ". Организации, которые можно создать на основе этого закона вместе с органами представительной и исполнительной власти могут взять на себя роль представителя конкретных национальных меньшинств в части выражения и защиты их национально - культурных интересов.

Следует, чтобы проект Концепции по Северному Кавказу вобрал в себя и уровень местного самоуправления, имея в виду необходимость усиления полномочий городских и сельских органов власти в сфере межнациональных отношений. Вообще, нам думается, что не только на Северном Кавказе, но и в других регионах необходимо внести в законы о местном самоуправлении норму, в соответствии с которой в органах местного самоуправления будут полнее представлены национальности, проживающие на селе, в общине. Это создаст дополнительные факторы нахождения межнационального согласия.

Утверждению межнационального согласия, безусловно, способствовало бы исполнение закона " О реабилитации репрессированных народов ", выработка и реализация механизма его исполнения с учетом уже пройденного этапа с момента его принятия. К сожалению, здесь немало еще препятствий и трудностей из - за разного понимания его значения и поиска путей его реализации. Комитет по делам национальностей работает над подготовкой законопроекта, который бы вобрал в себя интересы всех сторон по данному вопросу. Скажу только одно. Здесь нужен консенсус. С учетом уже сложившихся реальностей надо найти оптимальный вариант, ту золотую середину, которая выведет эту проблему из тупика.

В короткой статье нет возможности более углублено раскрыть поднятые здесь вопросы. Отдельные из них носят тезисный характер. Хочется верить тому, что в строительстве российского федерализма этнополитический фактор будет всегда занимать достойное место, как это предполагает подлинно демократическое многонациональное государство.