ЗАЩИТА ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. О. Лучин
доктор юридических наук, профессор

О. Н. Доронина
кандидат юридических наук

С середины 80-х годов в российском обществе начались процессы, приведшие к кардинальному изменению социальной и политической обстановки в стране. Воплощение в жизнь идеи правового государства, основанного на принципах верховенства Конституции и законов и разделения властей, способствовало созданию в 1991 году российского Конституционного Суда как специализированного судебного органа, основной целью деятельности которого является правовая охрана Конституции. Демократизация политического режима значительно расширила круг социальных возможностей, предоставляемых личности обществом. Следствием этого явилось существенное усиление роли прав и свобод человека и гражданина в правовой системе Российской Федерации, провозглашение их на конституционном уровне как высшей ценности, расширение системы их гарантий. Получили новое наполнение традиционные юридические гарантии основных прав и свобод, появились новые механизмы защиты прав и свобод личности. Указанные выше обстоятельства позволяют говорить о том, что в российском конституционном праве формируется новый институт институт защиты прав и свобод человека и гражданина.

Конституционный Суд Российской Федерации является одним из действенных средств защиты основных прав и свобод личности. Статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" закрепляет защиту конституционных прав и свобод личности как одно из главных направлений в деятельности

Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в Конституции Российской федерации и ФКЗоКС. В 1992 (1993 годах 14 из 27 дел, рассмотренных Судом, было связано с обеспечением конституционных прав и свобод граждан, в 1995 (1998 годах доля подобного рода дел составляет около 70 % от их общего числа.

Следует заметить, что смещение приоритетов в деятельности органов конституционного контроля является общемировой тенденцией. Доминирующей становится реализация целей и задач в социальной сфере. Так, например, если до конца 30-х годов Верховный Суд США видел свою задачу в гармонизации федеративных отношений, то затем его активность в данной сфере снизилась, и он провозгласил своей основной задачей охрану прав граждан от нарушений со стороны законодательной власти. В ряде стран в 50-70 годах возникла относительно новая процедура осуществления конституционного контроля - рассмотрение жалоб граждан о неконституционности нормативных актов (например, в 1969 году в ФРГ, во Франции в 1974 году данная поправка вносилась на рассмотрение законодателей, но не была принята).

Роль Конституционного Суда Российской федерации в системе механизмов обеспечения основных прав и свобод личности обусловлена тем местом, которое он занимает среди федеральных органов государственной власти. Во-первых, он является единственным судебным органом, компетенция которого установлена в Конституции. Это обстоятельство сближает его с Федеральным Собранием, Президентом, Правительством. Во-вторых, его деятельность связана не столько с применением правовых норм, сколько с обеспечением соответствия их Конституции. Существо данной деятельности составляет толкование положений проверяемых актов и Конституции, которое протекает по иным правилам, нежели рассмотрение дел в судах общей и арбитражной юрисдикции. Конституционный Суд воздерживается от установления фактических обстоятельств, в том случае, если это входит в компетенцию иных судов. В-третьих, он оказывает непосредственное воздействие на деятельность главы государства, органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, лишая юридической силы их нормативные акты, договоры, не соответствующие Конституции, разрешая споры между данными органами или давая толкование положений Конституции. Суд не просто интерпретирует отдельные правовые нормы, он формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание определенных положений Конституции, обязательное для всех государственных органов и иных субъектов конституционных правоотношений. В этой связи можно утверждать, что он в известном смысле и в известных пределах творит право. Это допущение весьма условно, федеральный Конституционный Суд не может подменять законодателя, его решения не направлены на создание новых правовых норм.

В принципе, задача защиты прав и свобод человека и гражданина может быть реализована Конституционным Судом при осуществлении им всех видов судопроизводства. Например, при возникновении спора о компетенции между государственными органами возможно неисполнение или противозаконное исполнение ими тех или иных полномочий, а следовательно, ущемление свободы личности более вероятно, нежели при нормальном функционировании государственного механизма. Разрешая спор о компетенции, Конституционный Суд восстанавливает нормальную жизнедеятельность органа государства, тем самым обеспечивает ненарушение им основных прав и свобод личности.

Однако, наиболее ярко функция защиты прав и свобод человека и гражданина реализуется в следующих видах конституционного судопроизводства.

В форме конкретного нормо-контроля (при рассмотрении дел о конституционности законов по жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод. Проверка конституционности законов в связи с жалобами на нарушение основных прав и свобод законами занимает значительное место в деятельности Конституционного Суда. Около 45 % дел, рассмотренных им за 1995 (1998 годы, было возбуждено в связи с жалобами граждан или их объединений. Ежегодно в Конституционный Суд Российской Федерации приходит от 5 до 12 тысяч индивидуальных и коллективных жалоб.

С точки зрения интересов конкретного гражданина проверка конституционности закона по жалобе на нарушение его конституционных прав и свобод выглядит наиболее действенным средством. Она начинается по инициативе гражданина, в качестве заявителя он приобретает ряд процессуальных прав, вступает в наиболее тесное соприкосновение с Конституционным Судом. Заявитель в данном случае непосредственно заинтересован как в устранении неопределенности в вопросе о конституционности рассматриваемого закона, так и в лишении его юридической силы в части, нарушающей права и свободы личности.

Издавая закон, ущемляющий основные права и свободы личности, государство тем самым нарушает свою обязанность по их поддержанию и охране, принятую им на себя в Конституции. При этом возникает социальный конфликт, который в данном случае можно определить как противоречие между интересами всего общества, нашедшими отражение в Конституции Российской федерации, и интересами отдельных социальных групп, выраженными в конкретном законе. Особенностью данного конфликта является то обстоятельство, что он локализуется в нормативной сфере, то есть столкновение различных интересов не воплощается в столкновение конкретных лиц, слоев общества. С момента применения или при неизбежности применения такого закона он переходит во вторую стадию своего развития - из конфликта между обществом в целом и отдельными его элементами перерастает в конфликт между конкретным гражданином и государственными органами, издавшими деликтный закон и применяющими его.

Описанный выше социальный конфликт проявляется во вне как обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон... (ч. 2 ст. 36 ФКЗоКС), которая определяется законодателем как основание к рассмотрению дела в Конституционном Суде. Несмотря на сделанное Е. Б. Мизулиной и Г. Н. Колбая предложение к ФКЗоКС, основание конституционной жалобы является ее обязательным элементом, поскольку при его отсутствии нет смысла говорить о существовании юридического конфликта, в целях разрешения которого заявитель обратился в Суд.

Законодатель связывает возникновение конфликта в нормативно-правовой сфере именно с изданием закона, поскольку считается, что закон отличается от иных нормативных актов тем, что принимается высшим органом законодательной власти в особых процедурах, обладает высшей юридической силой; содержит в юридической форме характеристику основных тенденций и закономерностей общественного развития; регулирует важнейшие общественные отношения, а потому выполняет в правовой системе роль ее "несущей конструкции" и служит юридической базой для всех иных нормативных актов, а также устанавливает и предопределяет иные способы правового воздействия. Ст. 120 Конституции Российской Федерации, гласит, что суды в своей деятельности подчиняются только Конституции и закону. Иные нормативные акты, принятые на основании и во исполнение закона, пусть даже высшими органами государственной власти, в случае противоречия их Конституции и ущемления ими конституционных прав и свобод личности не должны применяться правоприменительными органами.

Наиболее часто граждане или их объединения обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации по поводу нарушения государством конституционного принципа равенства перед законом и судом. Практически все законы, обжалованные заявителями, преступали данный принцип. Затем следуют нарушения социально-экономических прав и свобод граждан (10 дел) и конституционных гарантий прав и свобод (7 дел). В 1997-1998 годах возросло количество рассмотренных Конституционным Судом жалоб на нарушение законом личных конституционных прав и свобод граждан. Суд последовательно защищал конституционное право на свободу передвижения и выбор места жительства (4 дела), право на свободу и личную неприкосновенность (2 дела), право на благоприятную окружающую среду (2 дела), достоинство личности (1 дело).

Ст. 96 ФКЗоКС наделяет правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации иные органы и лица, указанные в федеральном законе. В настоящее время российское законодательство предоставляет такое полномочие Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 6 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации"), и Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (п. 5 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"). Закрепление данного права именно за этими должностными лицами обусловлено тем, что основным направлением их деятельности является защита конституционных прав и свобод личности.

Рассматривая жалобу гражданина какой-либо из данных органов может прийти к выводу о том, что ущемление прав и свобод заявителя было вызвано не столько решениями или действиями государственных органов или должностных лиц, сколько положениями закона, которыми этот орган или лицо руководствовалось при разрешении конкретного дела. Обращение с жалобой в Конституционный Суд является, таким образом, одним из действенных средств реагирования Генерального прокурора или Уполномоченного по правам человека на выявленные ими нарушения основных прав и свобод личности. Следует также заметить, что поскольку в аппаратах данных органов работают профессиональные юристы, то данное обстоятельство предполагает высокий уровень подготовки обращений в Конституционный Суд. Нахождение оптимального способа взаимодействия между Судом, Генеральным прокурором, и федеральным омбудсменом может существенно усилить систему юридических гарантий основных прав и свобод человека и гражданина.

Хотя право обращения в Конституционный Суд было предоставлено Генеральному прокурору Российской Федерации еще в 1995 году, до настоящего времени Суд не рассмотрел ни одного дела, которое было бы возбуждено по его обращению. Однако, достаточно часто представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации участвует в заседаниях Конституционного Суда по рассмотрению жалоб граждан или их объединений в качестве приглашенного лица. (Например, при рассмотрении дела о проверке конституционности ч. 5 ст. 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. В. Щелухина.) При этом, не всегда его позиция связана с защитой ущемленных прав и свобод личности. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации с момента своего назначения на должность также не воспользовался своим правом обжалования законов в федеральный Конституционный Суд, но он участвовал в деле по проверке конституционности ч. 1 ст. 102 Федерального закона "О Федеральном бюджете на 1998 год", где отстаивал право граждан на судебную защиту.

2. Рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов. Данная процедура также является разновидностью конкретного конституционного контроля. По нашему мнению, ее целью также является разрешение конфликта в нормативно-правовой сфере между наиболее общими интересами большинства народа, выраженными в Конституции, и интересами отдельных социальных слоев, отраженными в текущем законодательстве. Особенностью развития конфликта в нормативно-правовой сфере в данном случае является то обстоятельство, что он не вступает во вторую стадию своего развития не перерастает в столкновение государства и гражданина. Суды обнаруживают его до этого момента и передают на разрешение в, компетентный государственный орган Конституционный Суд Российской Федерации.

До 15 % дел в области защиты основных прав и свобод личности рассмотрено федеральным Конституционным Судом в связи с запросами судов по вопросу конституционности законов, подлежащих применению в деле. Доля этой категории дел могла бы быть и выше. Но, к сожалению, суды общей юрисдикции и арбитражные суды обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации только в том случае, если имеется сомнение в вопросе о соответствии или несоответствии закона, подлежащего применению при разрешении ими дела, Конституции Российской Федерации. В том случае, если у судей в процессе рассмотрения дела сложилась твердая уверенность в том, что закон, который должен быть применен, противоречит федеральной Конституции, они не применяют его и руководствуются при вынесении решения исключительно Основным Законом. Эта позиция отражена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (подп. "б" и "в" п. 2).

Однако, вопрос о соответствии или несоответствии закона Конституции Российской Федерации подведомственен только Конституционному Суду, который в свою очередь не проверяет законность и обоснованность решений общих судов. Это утверждение прямо закреплено в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 125) и неоднократно подтверждалось в постановлениях самого Суда.

Полное и всестороннее обоснование данного положения содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16

июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации. Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в федеральный орган конституционного контроля противоречит конституционным положениям о единообразном действии законов на всей территории Российской Федерации, поскольку вероятно противоречивое толкование различными судами конституционных норм. Именно поэтому обращение в федеральный Конституционный Суд обязательно и тогда, когда общий или арбитражный суд придет к выводу о неконституционности закона.

Обязанность судов обратиться в таком случае в Конституционный Суд для официального подтверждения факта неконституционности закона не ограничивает непосредственное применение ими Конституции при отсутствии законодательной регламентации некоторых отношений. Если же закон, который должен был бы быть применен в конкретном деле, по мнению суда, не соответствует Конституции, то для обеспечения непосредственного действия Конституции Российской Федерации во всех случаях, в том числе и когда дело разрешено судом на основании конкретной конституционной нормы, требуется лишение такого закона юридической силы в предусмотренном ст. 125 Конституции Российской федерации порядке конституционного судопроизводства.

Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем дачи разъяснений по вопросам судебной практики Пленумами Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Данные органы не вправе определять какой-либо иной, нежели предусмотренный в Конституции или в федеральном конституционном законе порядок ее непосредственного применения при разрешении конкретных дел.

3. В форме абстрактного контроля при рассмотрении дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов федерации, изданных по вопросам относящимся к ведению органов федеральных государственной власти и к совместному ведению органов государственной власти Российской федерации и органов государственной власти ее субъектов; договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской федерации по запросам государственных органов, уполномоченных на это Конституцией Российской Федерации. По крайней мере 50 % от общего числа постановлений Конституционного Суда, принятых в связи с запросами субъектов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции, направлены на защиту основных прав и свобод личности.

Заметим, что в данном виде конституционного судопроизводства функция обеспечения прав и свобод человека и гражданина реализуется с некоторыми особенностями. В данном случае нельзя говорить о том, что в результате рассмотрения в федеральном Конституционном Суде данной категории дел разрешается конфликт между гражданином и государством или между государственными органами, издавшими оспариваемый нормативный акт (или заключившими договор), и обратившимися с запросом о проверке его конституционности. Как нам думается, первоочередной задачей Конституционного Суда при рассмотрении дела по запросу государственного органа, уполномоченного на это ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, является защита конституционного строя и обеспечение верховенства федеральной Конституции на всей территории Российской Федерации путем устранения неопределенности в вопросе о соответствии нормативного акта или договора российскому Основному Закону.

Как правило, в этом случае предметом рассмотрения в Конституционном Суде являются такие положения законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, других нормативных актов и договоров, которые затрагивают конституционные права и свободы личности, но не могут быть применены к гражданину при разрешении юридического дела. Наиболее ярким примером является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 23-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 федерального закона "О Федеральном бюджете на 1998 год". Оспоренная Верховным Судом Российской Федерации норма регулирует порядок финансирования судебных органов и неприменима к конкретному человеку. Вместе с тем, право самостоятельно без учета конституционных гарантий ее финансирования сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему, предоставленное ею Правительству Российской Федерации, ставит под угрозу гарантированное Конституцией Российской Федерации право человека и гражданина на судебную защиту. Поскольку реализация конституционных положений о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с созданием государством надлежащих условий для деятельности судов, а недофинансирование расходов на судебную систему не обеспечивает полного и независимого осуществления правосудия, нормального ее функционирования, что снижает доверие граждан к государственной власти.

Иногда в форме абстрактного конституционного контроля может быть проверена и конституционность норм, которые постоянно применяются государственными органами к личности при разрешении конкретных юридических дел, но не могут быть оспорены гражданами в Конституционный Суд или в суды общей юрисдикции. Например, Судом были рассмотрены положения п. п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713. Эти нормы устанавливают ограничения срока регистрации по месту пребывания (п. 10) и возможность отказа гражданину в регистрации по месту пребывания и по месту жительства (п. п. 12 и 21).

В данном случае можно говорить о наличии конфликта между гражданином и государственным органом, издавшим подзаконный нормативный акт, ущемляющий основные права и свободы личности. Однако разрешается данный конфликт не путем проверки конституционности такого акта по жалобе гражданина, права которого нарушены, или по запросу суда, вынужденного применить его при решении дела, а в порядке, установленном в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. ст. 84 (87 ФКЗоКС. Объясняется все это тем, что ФКЗоКС не предоставляет гражданам или судам права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке подзаконных нормативных актов

высших органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Заметим, что их соответствие Конституции и закону не может быть также установлено судами общей юрисдикции и в рамках гражданского судопроизводства. В таком случае, обращение одного из государственных органов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции, с просьбой о проверке конституционности подзаконного нормативного акта или договора, положения которого непосредственно нарушают права и свободы гражданина, является, на наш взгляд, способом обойти существующую норму ФКЗоКС и, все-таки, восстановить ущемленные права и свободы личности.

Таким образом, рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов (ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации) и рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации) являются взаимно дополняющими способами реализации функции Конституционного Суда по обеспечению и защите основных прав и свобод человека и гражданина.

Реализация права на обращение с жалобой в Конституционный Суд связывается законодателем с наличием или отсутствием определенных юридических фактов, установленных в ст. ст. 40 и 43 ФКЗоКС. Эти требования представляют пределы реализации субъективного права на обращение в данный орган. Нарушение их заявителем может повлечь за собою ущемление прав иных лиц. Законодатель вполне обоснованно разделил их на две группы: а) основания, по которым обращение может быть отклонено на стадии рассмотрения его Секретариатом Суда; б) основания, по которым обращение может быть отклонено самим Судом. Первые отличаются от вторых тем, что для их установления не требуется выражение позиции Суда. При отклонении обращения Секретариатом права заявителя надежно защищены возможностью обжалования этого решения в Конституционный Суд Российской Федерации в целом. В этом случае обращение передается судье, который проверяет как обоснованность решения Секретариата, так и наличие оснований к отказу в принятии обращения к рассмотрению, установленных в ст. 43 ФКЗоКС. Однако, на наш взгляд, судья в данном случае не должен проверять соответствие обращения и требованиям ст. 43 Закона, поскольку указанные в ст. 40 ФКЗоКС основания являются достаточными. Поэтому целесообразно дополнить ст. 43 положением следующего содержания: "Конституционный Суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Рассмотрим некоторые из закрепленных Законом оснований к отказу в принятии обращений Конституционным Судом.

Неподведомственность обращения Конституционному Суду. Из анализа положений Конституции и ФКЗоКС следует, что ему подведомственны обращения во вопросам, возникающим из конституционных правоотношений. Закон выделяет 2 случая неподведомственности обращений: а) оно явно неподведомственно Конституционному Суду (такие обращения составляют до 97 % от общего числа);

б) вопрос, поставленный в обращении, неподведомствен Конституционному Суду (за 1996-1998 годы по данному основанию было отказано в принятии примерно 50% обращений; из неподведомственных Суду обращений около половины относились к юрисдикции общих судов, немногим меньше - к ведению законодательных органов, 7-10 % (было подвеомственно прокуратуре). Нам представляется вполне оправданным существующее полномочие Секретариата по отклонению обращений, неподведомственность которых может быть установлена без вынесения этого вопроса на рассмотрение Суда, и направлению их в компетентные органы. Этот процесс нисколько не ущемляет права заявителя на обращение в Конституционный Суд, так как он в случае несогласия с решением Секретариата может потребовать вынесения решения о принятии его жалобы к рассмотрению Пленумом Конституционного Суда. Напротив, Секретариат, отклоняя и пересылая жалобы по подведомственности, оказывает заявителю конкретную помощь.

К ведению федерального органа конституционного контроля относится рассмотрение обращений по вопросу о соответствии региональных конституций, уставов, законов, иных нормативных актов, изданных в пределах исключительной компетенции Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Оптимальное распределение полномочий и взаимодействие Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов в данной сфере могло бы существенно усилить систему юридических гарантий основных прав и свобод человека и гражданина. В этой связи, нам представляется обоснованным наделение органов конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации полномочием по рассмотрению дел по жалобам граждан (их объединений) на нарушение их основных прав и свобод региональными законами. В обоснование этого положения можно привести следующие доводы:

а) защита прав и свобод человека и гражданина относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 п. "б" Конституции Российской Федерации), на основании чего можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свои механизмы защиты прав и свобод личности в дополнение к уже созданным на федеральном уровне;

б) права и свободы человека и гражданина отражены тем или иным образом в региональных конституциях и уставах, а потому целесообразно наличие у субфедеральных органов конституционного (уставного) контроля функции их защиты. Условием существования и действия данных органов является непересечение их компетенции с компетенцией федерального Конституционного Суда. К ведению федерального органа конституционного контроля относится рассмотрение жалоб на неконституционность законов субъектов Федерации, принятых ими в сфере ведения Российской Федерации; к подведомственности субфедеральных органов конституционного (уставного) контроля - жалоб на нарушение законами субъектов Федерации, принятых вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации. Подведомственность обращений граждан о проверке конституционности законов субъектов Федерации, изданных по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является альтернативной, - заявитель может сам выбрать, в какой орган конституционного контроля ему обратиться.

Недопустимость жалобы. Важнейшим критерием допустимости обращения гражданина или объединения граждан является наличие обстоятельств, подтверждающих результативность возможного решения Суда. В отношении жалобы гражданина таким фактом является нарушение его прав и законных интересов, выражающееся в издании законов, ущемляющих конституционные права и свободы граждан, и применении их к гражданам или опасности такого нарушения прав и свобод в будущем.

По предмету обращения уже было вынесено решение, сохраняющее законную силу. В ФКЗоКС не содержится дефиниции понятия "предмет обращения", однако, опираясь на практику Конституционного Суда и учитывая различные точки зрения, существующие по этому поводу в науке процессуального права, можно прийти к выводу о том, что под данным понятием следует понимать требования заявителя о защите его прав и свобод от ущемления несколькими нормами, регулирующими однородные общественные отношения. Это расширительное определение начинает преобладать в практике Конституционного Суда. Так, в июне 1998 года Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы Генина А. И. по тому основанию, что по предмету обращения им ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу

Отмена оспариваемого закона или утрата им силы к началу рассмотрения дела. Конституционный Суд должен с большой осторожностью отказывать в принятии к рассмотрению обращений в связи с данным основанием. Ему необходимо с достоверностью выяснить, продолжается ли в данном случае нарушение конституционных прав и свобод гражданина в правоотношениях, возникших до отмены закона, и возможно ли их восстановление без его вмешательства.

Решение о принятии обращения к рассмотрению принимается Конституционным Судом в пленарном заседании не позднее месяца с момента окончания предварительного изучения ее судьей. Данная процедура существенно замедляет ход конституционного судопроизводства, поэтому рекомендуется закрепить в ФКЗоКС возможность вынесения решения о принятии или об отказе в принятии обращения к рассмотрению палатой, которая будет рассматривать его по существу; а распределение принятых к производству дел возложить на Председателя Конституционного Суда.

Деятельность Конституционного Суда, связанная с подготовкой обращения к рассмотрению, имеет большее значение, нежели в иных видах судопроизводства, что объясняется особой сложностью рассматриваемых им дел и спецификой отношений, из которых они возникли. Подготовительные действия по обращению начинаются сразу же после поступления ее в Суд. При этом иногда уже в заключениях управлений Секретариата Суда могут содержаться выводы правового характера, касающиеся существа заявленных требований. На наш взгляд, подобная практика недопустима, поскольку Секретариат пытается разрешить вопросы, которые относятся к компетенции самого Конституционного Суда.

Подготовительные действия продолжаются судьей на стадии предварительного изучения обращения и судьей-докладчиком на стадии непосредственной подготовки дела к слушанию. Длительность данных стадий, также как и сроки от начала конституционного судопроизводства до момента вынесения итогового решения недостаточно четко установлены в законе, что иногда приводит к тому, что рассмотрение обращений в защиту конституционных прав и свобод граждан переносится на поздние сроки по различного рода причинам. Было бы целесообразным установить в ФКЗоКС максимальные сроки рассмотрения обращений, следствием чего будет более оперативная защита нарушенных конституционных прав и свобод

Рассмотрение обращения в заседании Конституционного Суда представляет собою центральную стадию конституционного судопроизводства. Здесь наиболее полно реализуются его принципы, права и обязанности его участников. Сущность данной стадии процесса составляет судебное познание, которое можно определить как установление содержания норм обжалуемого закона и оценку их соответствия нормам Конституции Российской Федерации. Это, в свою очередь, обусловливает характер доказательственных материалов, используемых Судом. Они, по нашему мнению, представляют собою не столько сведения о фактах, сколько данные о том, какой смысл придается нормам, конституционность которых контролируется, К нормам Конституции, являющимся "эталоном соответствия", самим заявителем, органом, издавшим закон, органами, его применяющими, а также научной доктриной. Это обстоятельство предопределяет специфику их источников и порядок их исследования.

В конституционном судопроизводстве бремя доказывания лежит не только на сторонах процесса, значительную часть работы в этой сфере проводит сам Суд, что определяется спецификой спора. Зачастую заявитель не обладает теми познаниями в области права, которые необходимы для оценки конституционности оспоренных им положений закона. Это обусловливает роль его представителей при рассмотрении дела в судебном заседании и особые требования, предъявляемые ФКЗоКС к их квалификации. Однако иногда даже профессиональные адвокаты не обладают квалификацией, необходимой для оказания правовой помощи гражданину при защите нарушенных прав в Конституционном Суде. Поэтому необходима специализация адвокатов в области конституционного права, консолидация наиболее подготовленных из них вокруг Конституционного Суда и тесное взаимодействие с ним.

Специфическими по сравнению с иными видами судопроизводства являются и иные доказательственные материалы, исследуемые в заседании Конституционного Суда (данные экспертизы, показания свидетелей и приглашенных лиц). Заключения экспертов, прежде всего, служат источником сведений о том, какой смысл вкладывает правовая наука в исследуемые Судом положения Конституции и закона. Поэтому в качестве экспертов в при рассмотрении дела по жалобе в Конституционном Суде выступают ученые, специалисты в различных отраслях права. Результаты экспертизы могут оказать существенное влияние при вынесении решения по делу, но отнюдь не предопределяют его. В показаниях приглашенных лиц (их правовой статус в ФКЗоКС не достаточно четко определен) содержатся данные о смысле, придаваемом правоприменительной практикой рассматриваемым нормам закона.

Пределы судебного познания не ограничиваются только теми доводами и обстоятельствами, которые приведены в обращении, Суд имеет право оценивать соответствие обжалованного закона Конституции и по критериям, не упомянутым заявителем, но установленным в ФКЗоКС. Эти полномочия предоставлены Суду постольку, поскольку его целью является не только защита конституционных прав и свобод граждан, нарушенных законом, но и проверка его конституционности.

Итогом судебного познания является нахождение объективной истины по делу, под которой мы понимаем установленные в процессе рассмотрения сведения о содержании норм рассмотренного Судом закона и их соответствии Конституции. Результатом рассмотрения всех перечисленных выше категорий дел в Конституционном Суде является принятие им итогового постановления. Им свойственны признаки законной силы, разработанные в науке процессуального права: обязательность, окончательность, исполнимость и преюдициальность. Однако, эти свойства в постановлениях Конституционного Суда приобретают некоторую специфику. Решения Конституционного Суда обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии выраженными в них с правовыми позициями. Постановления судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой. Они не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской федерации и федеральному закону. Окончательность постановления Конституционного Суда проявляется в том, оно не может быть отменено или изменено не только самим Судом, но и другими органами государственной власти, в то время, как решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Невозможность пересмотра решений Конституционного Суда является важным условием сохранения стабильности и последовательности правового регулирования, существенной гарантией его независимости. Возможная судебная ошибка в оценке фактов или вновь открывшиеся фактические обстоятельства не играют в конституционном судопроизводстве столь существенной роли, как в иных видах судопроизводства, поскольку Конституционный Суд воздерживается от установления фактических обстоятельств дела.

Кроме того, решения российского органа конституционного контроля подлежат официальной публикации наравне с законами, нормативными актами Президента и Правительства. Данный факт также отличает их от иных судебных постановлений, для которых не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений. Это обстоятельство на основании ч. 3 ст. 15 федеральной Конституции, исключает для других правоприменителей обязательность следования последним при разрешении других дел.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как нормативные акты, и такое же общеобязательное значение. Таким образом, юридическая сила постановлений Суда по ряду параметров может быть приравнена к силе закона, поскольку они вносят изменения в систему законодательства, распространяя свое действие на неограниченно широкий круг субъектов.

Нельзя согласиться с существующим мнением о том, что постановления Конституционного Суда, принятые в процедурах конкретного конституционного контроля, в отличие от постановлений, вынесенных по итогам рассмотрения дел в процедурах абстрактного нормо-контроля, имеют меньшую юридическую силу. Постановления Конституционного Суда, принятые в процедурах конкретного конституционного контроля и содержащие указания на неконституционность закона, лишают его юридической силы с тем же успехом, что и постановления, принятые по запросам иных субъектов. Они могут вносить изменения в систему действующих правовых норм, а потому, наравне с постановлениями Суда по запросам субъектов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 федеральной Конституции, обладают некоторыми свойствами нормативности.

В мотивировочной части постановления Суда по жалобе содержится толкование норм Конституции, бывших "эталоном" при оценке конституционности оспариваемого закона. Действие этого толкования может распространяться не только на разрешенное Конституционным Судом дело, но и на аналогичные правовые ситуации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны руководствоваться данным толкованием в своей деятельности. В этой связи представляется целесообразным дополнить главы XII и XIII ФКЗоКС положением о том, что подзаконные нормативные акты, не являвшиеся предметом рассмотрения в Суде по жалобе гражданина или по запросу суда, но основанные на законе или воспроизводящие его положения, должны быть отменены принявшими их органами в установленном порядке.

В Конституционном Суде сложилось мнение, о том, что по смыслу ч. 3 ст. 79 и ч. 2 ст. 87 ФКЗоКС, норма закона или подзаконного нормативного акта, аналогичная другой норме закона, признанной не соответствующей Конституции Российской Федерации федеральным Конституционным Судом, не может применяться судами и подлежит отмене в установленном законом порядке. Однако, иногда ранее Суд бывал вынужден неоднократно подтверждать в более поздних решениях уже высказанную им ранее правовую позицию. Например в деле о проверке конституционности ст. ст. 180, 181, п. 3 ч. 1 ст. 187 и ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации он сослался на правовую позицию, выраженную в Постановлении от 2 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР.

Сравнительно недавно в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации проявилась несколько иная тенденция. Он начал отказывать в принятии к рассмотрению жалоб на нормы законов, аналогичные тем, по которым им уже было высказано суждение о неконституционности, на основании п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗоКС. Так, например, в Определении от 1 июля 1998 г. № 97-0 по жалобе гражданина Терзияна Петроса Мкртиевича на нарушение его конституционных прав положениями ст. ст. 159 и 199 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях он указал, что оцениваемые им нормы подлежат отмене как содержащие такие же положения, какие уже были предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации при разрешении дела о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаголевой и А. Б. Пестрякова.

Указанный феномен, на наш взгляд, является некоторым подтверждением того, что в определенном смысле постановления Суда по жалобам можно назвать судебными прецедентами, постольку, поскольку они содержат токование конституционных норм, послуживших эталоном при оценке конституционности закона. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. Прямое указание на это содержится в ч. 4 ст.? 9 ФКЗоКС. Таким образом, постановление о неконституционности нормативного акта можно рассматривать как своего рода "вновь открывшееся обстоятельство", которое хотя прямо не указано в законе, регулирующем деятельность правоприменительных органов, но является основанием для пересмотра дела по заявлению заинтересованного лица.

До последнего времени остается весьма острой проблема исполнимости постановлений Конституционного Суда, поскольку те государственные органы, от которых зависит их воплощение в жизнь, зачастую препятствуют из реализации. Так, например, главы некоторых субъектов Российской Федерации до настоящего времени игнорируют Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности п. п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713. Федеральные органы налоговой полиции и налоговой инспекции не исполняли Постановление по делу о проверке конституционности п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции".

Известны и случаи неисполнения законодательными органами постановлений Конституционного Суда по жалобам. Так, 5 декабря 1996 года депутаты Государственной Думы Российской Федерации проголосовали за принятие Постановления о порядке применения ч. 5 ст. 97 УПК РСФСР в связи с решением Суда, где ему было рекомендовано пересмотреть сроки вступления в действие его постановления, а правоприме-нительным органам предлагалось применять норму, признанную Судом неконституционной, в ее прежней редакции. Этот акт не "увидел свет" лишь благодаря дополнительному активному вмешательству Суда.

Недостаточное уважение к решениям Конституционного Суда связано с отсутствием в российском законодательстве конкретных мер юридической ответственности за их неисполнение. Существующие административно-правовые и уголов-но-правовые санкции, установленные за неисполнение постановлений иных судов в данном случае, как показывает опыт, недостаточно эффективны.

Возможности самого Конституционного Суда по пресечению каждого нарушения его постановлений органами государственной власти крайне ограничены. Он в состоянии отреагировать лишь на действия и решения высших органов государственной власти. Нарушение его решений со стороны других органов не может быть пресечено самим Судом в силу ограниченности своих возможностей. При этом заметную роль может сыграть взаимодействие федерального Конституционного Суда с иными государственными органами, которые наделены полномочиями по контролю и надзору за соблюдением законности, или основной целью деятельности которых является контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Органы прокуратуры при исполнении ими функций надзора за соблюдением закона или за соблюдением прав и свобод человека и гражданина может обнаружить факт неисполнения государственными органами решений Конституционного Суда. В этом случае они должны принять меры прокурорского реагирования, установленные в: ст. ст. 23-25 Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации". Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своей деятельности часто сталкивается с нарушением государственными органами и должностными лицами положений постановлений Конституционного Суда по жалобам граждан или запросам судов. При этом он наделен полномочиями по реагированию на такие нарушения. Он может направить заключение, содержащее рекомендации относительно возможных мер восстановления прав и свобод граждан, направлять замечания и предложения общего характера, изложить свои доводы должностному лицу, который вправе вносить протесты. Тесное взаимодействие Конституционного Суда с судами общей юрисдикции, арбитражными судами, органами прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации может оказать значительное влияние на уровень исполнимости решений федерального органа конституционного контроля. Кроме того, целесообразно законодательно установить круг государственных и общественных органов и должностных лиц, обязанных обеспечивать претворение в жизнь постановлений Конституционного Суда, с указанием конкретных мер юридической ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими постановлений Суда.