ПРАВО ИЗБИРАТЬ ПО НОВОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ О ВЫБОРАХ

И.А. Соколов,
кандидат юридических наук, доцент

Под предвыборной агитацией понимается деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов, или против них, за любой зарегистрированный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации федеральный список кандидатов или против него'. Данное определение охватывает собой не только деятельность, побуждающую избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов или против них, что было характерно и для прежнего законодательства, но и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к участию в выборах.

Такой расширительный подход законодателя к трактовке предвыборной агитации выглядит вполне оправданным, т.к. позволяет при ее оценке абстрагироваться от персоналий кандидатского корпуса. В противном случае не имеющая конкретной личностной направленности деятельность, рассчитанная на стимулирование участия граждан в выборах, осталась бы за рамками предвыборной агитации. А это чревато тем, что при ее осуществлении установленные законодательством правила предвыборной агитации и ответственность за их нарушение не распространялись бы на субъектов, имеющих целью своей деятельности исключительно побудить избирателей к участию в выборах независимо от симпатий к конкретным кандидатам (1).

Анализ действующего законодательства о выборах позволяет сделать вывод, что правовое регулирование правил предвыборной агитации осуществляется посредством установления сроков ее проведения, условий участия граждан и иных субъектов избирательного процесса в предвыборной агитации, запретов и ограничений в осуществлении агитационной деятельности, а так же ответственности за нарушение предусмотренного порядка проведения предвыборной агитации.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования (пункт 1 статьи 53 Федерального закона). При проведении повторного голосования предвыборная агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования и прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосования. Такой порядок представляется вполне приемлемым, поскольку до регистрации кандидатов отсутствуют главные действующие лица избирательной компании, которые и являются объектом и эпицентром агитационных мероприятий (2).

Вместе с тем предусмотренные законодательством сроки проведения предвыборной агитации означают, что до регистрации кандидатов являются основанием для отказа в их регистрации (3).

Что касается условий проведения предвыборной агитации, то Федеральный закон прежде всего указывает на следующие из них. Во-первых, государство гарантирует гражданам Российской Федерации, общественным объединениям и политическим партиям при организации избирательных кампаний свободное проведение агитации в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Это обеспечивается тем, что зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок вправе самостоятельно определять форму и характер своей предвыборной агитации. Она может проводить через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, путем выпуска и распространения печатных, аудивизуальных и иных агитационных материалов). При этом указанные материалы должны содержать наименования и юридические адреса организаций, изготовивших данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество физического лица), заказавшей изготовление данных материалов, а также информацию об их тираже и о дате их выпуска. Экземпляры или копии печатных материалов до их распространения должны быть направлены в соответствующую избирательную комиссию (пункты 1,3 и 4 ст. 59 Федерального закона).

Тем не менее при проведении массового мероприятия 12 декабря 1999 года представители избирательного блока "Блок Жириновского" распространяли среди участвующих в митинге лиц агитационные печатные материалы, которые не были представлены в ЦИК Российской Федерации до начала их распространения, тем самым нарушили пункт 3 статьи 59 Федерального закона (4).

Во-вторых, всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (блокам) гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации2. К ним относится обязанность избирательных комиссий, средств массовой информации обеспечивать равные возможности проведения предвыборной агитации, устанавливать равные расценки за предоставление своих услуг всем участникам избирательного процессаВо-вторых, всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (блокам) гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации2. К ним относится обязанность избирательных комиссий, средств массовой информации обеспечивать равные возможности проведения предвыборной агитации, устанавливать равные расценки за предоставление своих услуг всем участникам избирательного процесса.

Законодатель определил, что бесплатное эфирное время на каналах организаций телерачатная площадь предоставляется редакциями периодических печатных изданий за 40 дней до дня голосования и оканчивается за день до дня голосования (пункт 3 статьи 57). Такие требования были установлены для того, чтобы не нарушался принцип равных условий доступа к средствам массовой информации, т.е., чтобы к моменту начала предвыборной агитации все федеральные списки кандидатов были зарегистрированы.

Однако эти требования нового федерального закона не распространяются на средства массовой информации без государственного и муниципального участия, предвыборная агитация в которых может начинаться непосредственно после регистрации федерального списка кандидатов.

К равным условиям проведения предвыборной агитации следует отнести и то, что объем бесплатного эфирного времени, предоставляемого избирательным объединениям, избирательным блокам для проведения предвыборной агитации, должны составлять не менее одного часа ежедневно (пункт 5 статьи 56). Общий еженедельный минимальный объем печатной площади, бесплатно предоставляемой избирательным объединениям, избирательным блокам, должен составлять не менее 10% общего объема еженедельной печатной площади соответствующего издания (пункт 4 статьи 57). При этом следует отметить, что как бесплатное эфирное время, так и бесплатная печатная площадь предоставляются для проведения предвыборной агитации только по рабочим дням.

Федеральным законом регулируется порядок проведения избирательными объединениями (блоками) предвыборной агитации в средствах массовой информации за плату.

Так, не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования Указа Президента Российской Федерации о назначении выборов как государственные, так и негосударственные телерадиокомпании и периодические печатные издания обязаны опубликовать сведения о расценках за представляемые для этих целей услуги и уведомить ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь. Без опубликования этих сведений предоставление эфирного времени и печатной площади не допускается (пункт 8 статьи 55).

В новом федеральном законе установлены гарантии для проведения избирательными объединениями (блоками) собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, демонстраций и шествий. Содействие в этой агитационной деятельности им призваны оказывать государственные органы и органы местного самоуправления. Заявления о выделении помещений для проведения встреч с избирателями должны рассматриваться главами местного самоуправления в течение трех дней со дня их подачи.

Предусмотренные законодательством запреты и ограничения, касающиеся проведения предвыборной агитации, необходимы для обеспечения правомерного и цивилизованного характера осуществления предвыборной борьбы и одновременно призваны преградить путь нарушениям избирательного законодательства (5). Их можно сгруппировать следующим образом.

Во-первых, законодательство устанавливает запреты и ограничения в отношении круга субъектов предвыборной агитации. Не могут участвовать в агитации члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей. Анализ данного предписания закона позволяет сделать вывод, что для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственных органов, органов местного самоуправления, благотворительных организаций и религиозных объединений установлен абсолютный запрет, лишающий их возможности участвовать в предвыборной агитации в любое время и при любых условиях. Что же касается лиц, военнослужащих, то государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, а также военнослужащих, то ограничения их права участвовать в агитации при проведении выборов имеет относительный характер и не распространяется на свободное от исполнения должностных или служебных обязанностей время. Заметим при этом, что под свободным от исполнения должностных обязанностей временем в отношении кандидатов, замещающих государственные должности категории "А" (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской федерации, председатели палат Федерального Собрания РФ министры, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи, депутаты) подразумевается отпуск, выходные, праздничные и иные дни отдыха. Представляется, что этим правилом руководствовалась ЦИК Российской Федерации при рассмотрении информации окружной избирательной комиссии и территориальных комиссий г. Кимовска и Кимовского района не усмотрев в действиях лидера избирательного блока "Блок Жириновского" нарушений предвыборной агитации, действия которого заключались лишь в том, что он просил администрацию органов местного самоуправления оказать ему - депутату Государственной Думы организовать встречи с избирателями, оповестить об этом в средствах массовой информации, предоставить звукоусиление, возможность пользоваться правительственной связью и обеспечить безопасность проводимых мероприятий. (Комиссии же полагали, что В.В. Жириновский нарушил статью 41, пункт 3 статьи 52 Федерального закона путем использования своего служебного положения).

Во-вторых, законодательство запрещает проведение предвыборной агитации с использованием определенных способов. Не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, а также пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами. Кроме того, законодательством запрещается осуществлять подкуп избирателей; вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстрированных, материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. Кандидаты, избирательные объединения (блоки), их уполномоченные представители, иные лица и организации не вправе при проведении агитации воздействовать на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ, а также предоставления услуг на иных условиях, чем это предусмотрено законом.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала благотворительной деятельностью (нарушением пункта 4 статьи 41 Федерального закона) действия Общероссийской политической общественной организации движение "Наш дом - Россия", за участие в рекламной акции и финансовой поддержке массового мероприятия "Студенческая осень - 99", состоявшегося в г. Архангельске в сентябре 1999г. во время предвыборной компании.

При проведении концерта "Звезды эстрады России в г. Красноярске в октябре 1999 г. участвовал лидер избирательного объединения "ВОПД" "Наш дом - Россия" B.C. Черномырдин. Во время концерта была разыграна викторина на лучшее исполнение песен с вручением призов, на которых была размещена символика данного избирательного объединения, а также состоялось вручение телевизора одной семье от имени избирательного объединения, что также было расценено ЦИК Российской Федерации нарушением федерального закона (6).

В третьих, законодательство оговаривает невозможность распространения определенных агитационных материалов в средствах массовой информации в течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования не допускается опубликование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами (пункт 3 статьи 54).

В четвертых, законодательство предусматривает ограничения, касающиеся финансового обеспечения предвыборной агитации. Согласно закона оплата кандидатами, избиратель ными объединениями и блоками эфирного времени и печатной продукции должна осуществляться исключительно через соответствующие избирательные фонды. При этом закон категорически запрещает использовать какие-либо денежные средства для ведения предвыборной агитации, кроме средств, поступивших в избирательные фонды.

Тем не менее в нарушение требования пункта 4 статьи 60 Федерального закона некоторые тележурналисты использовали различные профессиональные приемы различные профессиональные приемы воздействия на избирателей, чтобы сформировать у них определенное мнение, побудить голосовать за или против того или иного зарегистрированного кандидата, те или иные избирательные объединения (блоки).

На телеканале "ОРТ" в программе "Время" ее ведущий П. Шеремет 13 ноября 1999 г. выпустил в эфир негативный материал о депутатской деятельности В. Ильюхина, лидера избирательного объединения "Общероссийское политическое движение "В поддержку армии". В "Авторской программе С. Доренко" 14 ноября 1999 г. ведущий использовал материалы и комментарии к ним по дискредитации лидеров избирательного блока "Отечество - вся Россия" Е.М. Примакова и Ю.М. Лужкова.

Действия этих телеведущих были признаны противоправной агитационной деятельностью (нарушение статей 52,55-57 Федерального закона о выборах) поскольку они не были уполномочены на то зарегистрированными кандидатами и избирательными объединениями, а оплата эфирного времени была оплачена не за счет средств избирательного фонда, а помимо его.

Как злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации в скрытой форме была оценена деятельность избирательного блока "Союз правых Сил", который рекламировал на телевидении общественно-политическую деятельность своих лидеров в связи с инициативой проведения референдума Российской Федерации по вопросу отмены депутатской неприкосновенности.

В ходе предвыборной агитации многочисленные нарушения допускались при изготовлении и распространении печатных, аудивизуальных и иных предвыборных агитационных материалов. Так, от имени избирательного объединения "Яблоко" распространялась листовка, выпущенная до регистрации федерального списка кандидатов этого объединения. Региональное отделение общероссийской политической общественной организации "Отечество" за наличный расчет выпустила в печать специальный выпуск "Красноярские профсоюзы" тиражом 20000 экземпляров.

Эти и другие нарушения требований закона обусловлены тем, что правоохранительные органы, государственные органы исполнительной власти не всегда принимали к нарушителям соответствующие меры за допущенные нарушения правил агитации на выборах, несмотря на то, что такая ответственность предусматривается федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации". Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Уголовным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами.

В случае нарушения зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам установленных законом правил проведения предвыборной агитации избирательная комиссия в соответствии со статьей 45 Федерального закона вправе обратиться в соответствующие правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, а также отменить решение о регистрации кандидата (списка кандидатов). Из этого следует, что наиболее серьезной формой ответственности является отмена регистрации кандидата (списка кандидатов). При этом следует исходить из того, что во-первых, данный вид ответственности может иметь место в случае нарушения правил предвыборной агитации зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением (блоком); во-вторых, в случаях, предусмотренных статьей 64 Федерального закона, основанием применения этой санкции могут быть действия доверенных лиц, руководителей избирательных объединений (блоков), иных организаций, действующих в целях избрания определенных кандидатов; в третьих, она может применяться за любые нарушения правил проведения предвыборной агитации, касающиеся сроков, условий, ограничений и иных аспектов агитационной деятельности; в-четвертых, применить данный вид ответственности вправе избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов);

в-пятых, отмена решения о регистрации ,возможна в любое время, вплоть до установления соответствующей избирательной комиссией итогов голосования или определения результатов выборов; в-шестых, применение данной меры не исключает возможность привлечения лиц, виновных в нарушении предусмотренных законом правил проведения предвыборной агитации, к административной или уголовной ответственности.

Говоря об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) за нарушение правил агитации на выборах, необходимо подчеркнуть, что законодательство допускает ряд исключений из общего порядка реализации данного вида ответственности. Так, применительно к злоупотреблениям свободной массовой информации при проведении агитации, связанным с действиями, возбуждающими социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, призывали к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности государства и иными формами злоупотребления свободой массовой информации, запрещенными федеральными законами, избирательная комиссия сама не уполномочена отменить решение о регистрации, а вправе лишь обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). С заявлением в суд об отмене регистрации в указанных случаях могут обратиться также избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения (блоки) и их доверенные лица, наблюдатели и иные общественные объединения.

Следует отметить, что Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (статья 63), значительно расширил возможности обжалования действий (бездействия) любых избирательных комиссий. При определенных условиях решение об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть принято не только комиссией, зарегистрировавшей кандидата (списка кандидатов), но и вышестоящей избирательной комиссией.

Существенное значение имеет указание законодательства о последствиях обнаружения фактов нарушения правил ведения предвыборной агитации после установления соответствующей избирательной комиссией итогов голосования или определения результатов выборов. В этом случае, если суд установит, что нарушения правил предвыборной агитации действительно имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, то в соответствии со статьей 64 Федерального закона он может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов.

Административная ответственность за нарушение правил предвыборной агитации предусмотрена статьями 40.' (воспрепятствование свободному осуществлению гражданам России своих избирательных прав, либо работе избирательной комиссии), 40.2 (проведение агитации в период ее запрещения), 40.3 (распространение ложных сведений о кандидате), 40.8 (Нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации), 40.9 (изготовление или распространение анонимных агитационных материалов) и 40.10 (умышленное уничтожение, повреждение агитационных печатных материалов) КоАП РСФСР. Анализ указанных статей КоАП РСФСР свидетельствует, что основанием наступления ответственности во всех случаях является совершение административного правонарушения, а главным субъектом привлекаемым к ответственности выступает гражданин. Только в случае совершения административного правонарушёния, предусмотренного статьей 40.& КоАП РСФСР, субъектами ответственности признаются не граждане, а главные редакторы; иные ответственные лица, либо журналисты средств массовой информации. За совершение правонарушений, предусмотренных статьями 40.' и 40.3 КоАП РСФСР, к административной ответственности наряду с гражданами могут привлекаться также должностные лица, а также иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии со статьей 17 КоАП РСФСР.

Наибольшую сложность представляет применение статьи 40.(7) КоАП РСФСР. Обусловлено это тем, что в отличие от других статей КоАП РСФСР, предусматривающих ответственность за нарушение правил предвыборной агитации, она не содержит указаний на формальные признаки административного правонарушения, а только фиксирует его оценочное понятие', наполнение которого конкретным содержанием зависит от анализа всей совокупности норм, регулирующих и правила агитации на выборах, и различные виды ответственности за их нарушение. Исходя из этого представляется, что ответственность по статье 40.' КоАП РСФСР за воспрепятствование свободному осуществлению гражданами своих избирательных прав может наступать за такие нарушения правил агитации, которые выражаются в необоснованном отказе предоставления помещений для предвыборных встреч кандидатов и избирателей, противодействием проведению собраний, публичных дебатов и иных массовых предвыборных мероприятий, если они по своему характеру не влекут за собой наступления уголовной ответственности.

В соответствии со статьей 141 УК РФ ответственность наступает за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав.

При оценке преступления, предусмотренного статьей 141 УК РФ следует отметить, что его юридическая конструкция совпадает с законодательной интерпретацией административного правонарушения, установленного статьей 40.' КоАП РСФСР.

Вместе с тем учитывая, что главным критерием разграничения преступлений и административных проступков принято считать различные степени общественной опасности этих видов правонарушений, можно предположить, что уголовное законодательство распространяет свое влияние только на такие нарушения предвыборной агитации, которые характеризуются повышенной степенью общественной опасности. С учетом этого о преступном характере нарушении правил предвыборной агитации, влекущем наступление ответственности по статье 141 УК РФ, могут свидетельствовать масштаб их распространения, неоднократность совершения, корыстная цель и иные подобные обстоятельства. Вместе с тем пункт 2 статьи 141 У К РФ прямо предусматривает, что нарушение правил предвыборной агитации, соединенное с подкупом, либо угрозой его применения, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, является квалифицированным преступлением, за которое предусматривается более строгое уголовное наказание.

Представляется, что правовое регулирование правил проведения предвыборной агитации и ответственности за их нарушение по мере развития и дальнейшей демократизации российской избирательной системы несомненно потребует адекватного гирования на научно обоснованные и апробированные на практике представления роли и значении агитации на выборах как важнейшей составляющей избирательного процесса.

Примечания:

1 Ст. 8 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - федеральный закон).

2 С.Д. Князев. Предвыборная агитация: правила проведения и ответственность за их нарушение. (Вестник ЦИК РФ, 1999 г., ? 7, с. 52-53). 'См. Постановление ЦИК РФ от 13.08.99r, "О разъяснениях о некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в период избирательной компании по выборам депутатов Государственной думы (Вестник ЦИК РФ, 1999 г., ? 7, ст. 42-44)".

3 См. Постановление ЦИК РФ от 16 декабря 1999 г. ? 61/733-3 "О нарушениях избирательными объединениями, избирательными блоками, иными участниками избирательного процесса требований ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при проведении предвыборной агитации".

4 См. Пункт 3 статьи 37 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации".

5 Белкин А.А. Избирательные ограничения. Правововедение, 1992 г., ? 1, с. 3-4.

6 См. Постановление ЦИК РФ от 16 декабря 1999 г., ? 61/733-3 "О нарушениях избирательными объединениями, избирательными блоками, иными участниками избирательного процесса требований ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" при проведении предвыборной агитации.

7 Игнатенко В.В. Оценочные понятия в законоадтельсгве об административной ответственности: Автореферат диссертации к.ю.н., Свердловск, 1989 г., с. 10-12.